수요연동형 고속도로 통행료체계 도입 방안

◩ 핵심 요약

우리나라 고속도로 통행료는 거리와 차종을 중심으로 결정된다. 일부 출퇴근 할인과 화물차 심야할인이 있지만, 실제 도로의 혼잡도나 시간대별 수요를 충분히 반영하는 체계는 아니다. 오히려 승용차에는 토요일·일요일·공휴일 낮 시간대에 5%의 일률적인 주말 할증이 적용된다(한국도로공사, 2026).

고속도로는 같은 구간이라도 금요일 저녁과 일요일 오후에는 혼잡하지만 평일 밤이나 주말 이른 아침에는 여유가 있다. 그런데 모든 시간대에 비슷한 요금을 부과하면 이용자는 굳이 출발 시간을 바꿀 이유가 없다. 사용하지 않은 도로 용량은 저장할 수 없으므로, 한산한 시간대의 통행료를 낮춰 이용 수요를 이동시키는 것이 효율적이다.

이는 모든 차량의 통행료를 일괄 인하하거나 명절 통행료를 무조건 면제하는 정책과 다르다. 도로의 여유 용량이 있는 시간에 가격을 낮추고, 혼잡한 시간에는 할인을 적용하지 않는 시장친화적 공공요금제다.

표 1. 핵심 정책수단

1. 문제제기: 고속도로 통행료도 수요를 반영해야 한다

◩ 획일적인 요금은 시간대별 도로가치를 반영하지 못한다

고속도로의 이용가치는 시간과 장소에 따라 달라진다. 출퇴근 시간, 금요일 저녁, 일요일 오후에는 도로 이용자가 집중된다. 차량 한 대가 추가로 진입하면 전체 차량의 통행속도가 낮아지고 통행시간이 길어질 수 있다. 

반대로 평일 밤이나 주말 이른 아침에는 상당한 도로 용량이 사용되지 않는다. 이 시간에 차량 한 대가 추가로 진입하더라도 다른 이용자에게 발생하는 혼잡비용은 크지 않다

그럼에도 혼잡한 시간과 한산한 시간의 통행료가 같다면 이용자는 혼잡시간을 피할 경제적 유인을 얻지 못한다. 혼잡시간에는 상대적으로 낮은 가격이, 비혼잡시간에는 상대적으로 높은 가격이 부과되는 셈이다.

고속도로의 여유 용량은 전력이나 철도 좌석과 마찬가지로 저장할 수 없다. 이용되지 않은 야간 도로 용량은 다음 날로 넘길 수 없다. 따라서 한산한 시간대의 가격을 낮춰 수요를 이동시키는 것이 시설 이용률과 국민 편익을 높이는 방법이다.

◩ 수요연동형 요금은 단순한 요금 인하가 아니다

수요연동형 요금제는 요금을 무조건 싸게 만드는 정책이 아니다. 수요가 낮고 공급 여력이 충분한 시간에는 가격을 낮추고, 혼잡이 예상되는 시간에는 할인을 축소하거나 적용하지 않는 방식이다.

• 출발시간을 조정할 수 있는 운전자가 야간이나 주말 비혼잡시간대로 이동한다. 

• 혼잡시간대의 교통량과 정체 지속시간이 감소한다.

• 지방부 고속도로의 유휴 용량을 활용할 수 있다.

• 지역관광과 생활인구 확대를 지원할 수 있다.

• 동일한 도로를 더 효율적으로 이용해 추가적인 도로 건설 압력을 낮출 수 있다.

2. 국내 현황과 한계: 시간·수요보다 대상 중심의 할인체계

◩ 이미 차등요금 요소가 있지만 대상과 목적이 분절돼 있다

한국도로공사가 안내하는 현행 제도에 따르면, 평일에는 진출입 요금소 간 20㎞ 미만 구간을 이용하는 차량에 출퇴근시간대 20% 또는 50% 할인이 적용된다. 반면 토요일·일요일·공휴일 오전 7시부터 오후 9시까지 1종 차량에는 5%의 주말 할증이 적용된다. 사업용 화물차와 건설기계에는 심야시간 이용 비율에 따라 30~50%의 할인이 적용된다(한국도로공사, 2026).

현행 「유료도로법 시행령」도 평일 오전 5시부터 오전 9시, 오후 6시부터 오후 10시까지 20㎞ 미만 구간을 이용하는 승용차·승합차·3축 미만 화물차를 출퇴근 감면대상으로 규정한다. 사업용 화물자동차와 건설기계에는 오후 9시부터 다음 날 오전 6시까지 심야할인을 적용할 수 있도록 하고 있다(법제처, 2025).

즉, 우리나라에도 시간대별 차등요금은 존재한다. 그러나 현행 제도는 실제 수요보다 출퇴근 지원, 물류비 절감 등 특정 정책대상을 중심으로 설계돼 있다.

◩ 일반 승용차의 야간 이동을 유도하는 제도가 없다

화물차는 심야운행에 따라 할인을 받을 수 있지만, 일반 승용차에는 전국적으로 적용되는 야간할인이 없다. 장거리 여행자가 금요일 저녁 대신 밤늦게 출발하거나, 토요일 오전 혼잡시간 대신 새벽에 이동하더라도 통행료 측면의 유인은 크지 않다(한국도로공사, 2026).

야간에 여유가 있는 고속도로 용량을 활용하려면 차종이나 이용목적이 아니라 실제 이용시간과 교통상황을 중심으로 할인대상을 정할 필요가 있다.

◩ 주말 할증이 노선과 시간에 관계없이 획일적이다

현재 주말 할증은 토요일·일요일·공휴일 낮 시간대라는 이유만으로 적용된다. 그러나 모든 주말과 모든 노선이 혼잡한 것은 아니다(한국도로공사, 2026).

일요일 오후 수도권 진입방향과 토요일 이른 아침 지방 노선은 교통상황이 전혀 다르다. 관광 성수기의 영동고속도로와 비수기의 지방부 고속도로도 같은 기준으로 보기 어렵다.

혼잡하지 않은 구간까지 일률적으로 할증하면 이용수요를 조절하기보다 단순히 주말 이용자의 부담만 높일 수 있다. 기존 주말 할증을 폐지하거나 전면 할인으로 전환하기보다, 노선과 시간대의 수요를 반영하는 방식으로 재설계해야 한다.

◩ 명절 통행료 면제는 수요관리 원칙과 충돌한다

우리나라는 설날과 추석을 전후한 일정 기간 고속도로 통행료를 전액 감면할 수 있다. 이는 국민 부담 경감이라는 상징성은 있지만, 도로 수요가 가장 많은 기간에 가격을 0원으로 낮춘다는 점에서 교통수요 관리 원칙과 맞지 않는다(법제처, 2025).

혼잡이 가장 심한 기간에는 일률적으로 통행료를 면제하고, 평상시 한산한 야간에는 할인하지 않는 구조는 정책적으로 일관되지 않다. 국민 부담을 줄이더라도 혼잡을 악화시키지 않는 시간대와 구간을 선택해야 한다.

3 국내·외 사례: 국가별 수요연동형 도로요금 운영

1. 일본: ETC 심야·주말 할인과 방향별 시간대 요금

일본 NEXCO는 ETC 이용 차량이 매일 자정부터 오전 4시 사이 고속도로를 이용할 경우 차종에 관계없이 통행료를 30% 할인한다. 도심 일부 도로는 제외되지만, NEXCO 3사가 관리하는 전국 고속도로에 광범위하게 적용된다(NEXCO East, 2026a).

주말·공휴일에는 일반 승용차와 경차·이륜차가 지방부 고속도로를 이용할 경우 30% 할인이 적용된다. 다만 도쿄와 오사카 인근 대도시권 구간은 제외된다(NEXCO East, 2026b).

일본의 주말 할인은 모든 주말과 모든 노선에 적용되는 보편적 감면이 아니다. 관광수요를 촉진하면서도 대도시 혼잡을 가중하지 않도록 지역을 구분한다는 점이 특징이다.

• 혼잡 예상기간의 주말 할인 제외

일본은 골든위크, 오봉, 연말연시, 실버위크와 3일 연휴 등 교통혼잡이 예상되는 기간에는 주말 할인을 적용하지 않는다. 2026년에도 NEXCO는 이들 혼잡기간을 할인 제외일로 지정했다(NEXCO East, 2026c).

이는 주말 할인도 지역경제 활성화와 유휴 용량 활용이라는 목적에 맞을 때만 시행해야 한다는 것을 보여준다. 수요가 이미 충분한 성수기에는 할인할 이유가 없다는 것이다.

• 실제 야간 주행거리 중심의 심야할인 개편

일본은 기존 심야할인에서 발생한 할인시간대 직전 대기 등의 문제를 개선하기 위해 제도 개편을 추진하고 있다. 종전에는 자정부터 오전 4시 사이 고속도로에 잠시라도 머물면 전체 통행구간에 할인이 적용돼 자정 직전 요금소와 휴게소에 차량이 대기하는 문제가 발생했다.

개편안은 할인시간을 오후 10시부터 다음 날 오전 5시까지로 확대하는 대신, 해당 시간대에 실제 주행한 거리만 최대 30% 할인한다. 할인액은 ETC 마일리지 또는 ETC 법인카드를 통해 사후 환급하고, 무리한 과속을 막기 위해 시간당 할인 인정거리의 상한도 설정한다. 다만 2026년 7월 12일 현재 운영 개시일은 아직 확정되지 않았다(NEXCO East, 2026d).

우리나라가 야간할인을 도입할 경우에도 단순히 할인시간대에 진입하거나 진출했다는 이유로 전체 구간을 할인해서는 안 된다. 실제 야간에 주행한 거리만 계산해 환급해야 시간경계에서 발생하는 대기와 과속을 방지할 수 있다.

• 도쿄만 아쿠아라인의 방향·시간대별 요금

일본 도쿄만 아쿠아라인에서는 토요일·일요일·공휴일에 진행 방향과 시간대를 구분한 ETC 시간대별 요금제가 시행되고 있다. 주말 교통량이 특정 방향과 시간에 집중되는 특성을 반영한 사회실험으로, 2025년 4월부터 2027년 3월까지 운영된다(NEXCO East, 2025).

같은 도로에서도 방향별 수요가 다르다는 점까지 요금에 반영한 사례다. 한국도 장기적으로 수도권 진입·이탈 방향과 귀경·귀성 방향을 구분하는 방식을 검토할 수 있다.

2. 싱가포르: 교통속도에 따라 조정하는 ERP

싱가포르의 전자식 도로요금제 ERP는 도로별·시간대별 교통상황에 따라 요금을 조정해 적정 통행속도를 유지하는 혼잡관리 제도다(LTA, 2026a).

요금은 혼잡할 때만 올라가는 것이 아니다. 싱가포르 육상교통청은 학교 방학기간 등 교통량 감소가 예상될 때 다수 지점과 시간대의 ERP 요금을 인하하거나 0달러로 조정한다. 수요가 줄어들면 요금도 함께 낮아지는 상호적인 구조다(LTA, 2026b).

3. 미국: 버지니아 I-66의 실시간 동적요금

미국 버지니아주의 I-66 익스프레스 레인은 도로 센서가 교통량을 측정하고, 수요가 많을 때 요금을 높이고 적을 때 낮추는 동적요금을 운영한다. 목적은 유료차로에 진입하는 차량 수를 조절해 자유로운 교통흐름을 유지하는 것이다(VDOT, 2025).

운전자는 진입 전에 전광판을 통해 요금을 확인하며, 진입 시점에 표시된 요금이 확정된다. 주행 중 요금이 바뀌더라도 이미 진입한 운전자에게는 변경된 요금이 적용되지 않는다. 한국이 실시간 탄력요금을 도입하더라도 운전자가 요금을 사전에 알 수 있도록 하고, 고속도로 진입 이후에는 요금을 고정해야 한다(VDOT, 2025).

표 2. 국가별 수요연동형 도로요금 비교

자료: NEXCO East(2025, 2026a~d), LTA(2026a, 2026b), VDOT(2025)를 바탕으로 필자 작성.

4. 국내 사례: 전기요금·KTX의 수요연동형 공공요금제

◩ 전기요금의 계절·시간대별 요금제

한국전력은 산업용·일반용 전력과 전기자동차 충전전력 등에 대해 경부하·중간부하·최대부하 시간대를 구분한다. 대표적으로 오후 11시부터 다음 날 오전 9시까지는 경부하 시간대로 분류돼 상대적으로 낮은 전력량요금이 적용된다. 공휴일 사용전력은 경부하 시간대로 계량하고, 토요일 최대부하 시간대는 중간부하로 처리하는 제도도 운영한다(한국전력공사, 2026).

전력수요가 집중될 때 높은 가격을 부과하고, 여유가 있는 시간에는 낮은 가격을 적용해 이용시간을 분산하는 방식이다. 도로 역시 공급 용량이 제한된 네트워크라는 점에서 같은 원리를 적용할 수 있다.

◩ KTX의 승차율 연동 할인

한국철도공사의 KTX 인터넷특가는 열차별 예상 승차율에 따라 운임을 10~30% 할인한다. 좌석이 많이 남을 것으로 예상되는 열차에 더 큰 할인을 제공해 이용자를 분산하는 제도다(한국철도공사, 2026)

KTX는 출발시간과 열차를 바꿀 수 있는 승객에게 할인이라는 선택지를 제공한다. 고속도로 이용자에게도 출발시간을 바꾸면 통행료를 절감할 수 있는 선택지를 제공할 필요가 있다.

◩ 현행 고속도로 할인도 수요분산 가능성을 입증한다

현행 출퇴근 할인과 화물차 심야할인은 이미 하이패스 통행정보를 활용해 시간대에 따른 할인 적용이 가능하다는 것을 보여준다. 새로운 요금징수시설을 건설하지 않더라도 기존 하이패스와 통행기록을 활용해 적용대상과 할인율을 확대할 수 있다(한국도로공사, 2026).

문제는 기술이 아니라 제도의 목적과 설계다. 대상별 복지성 감면에서 벗어나 교통량과 시설 이용률을 반영하는 통합적인 수요연동형 요금체계로 발전시켜야 한다.

4. 정책제안: 수요연동형 야간·주말 탄력할인제

1. 기본 원칙

 (1) 도로 용량에 여유가 있는 시간과 구간만 할인한다. 

 (2) 할인시간대에 실제 주행한 거리만 할인한다.

 (3) 운전자가 진입 전에 적용요금을 알 수 있어야 한다.

 (4) 할인에 따른 재정부담과 정책비용을 투명하게 공개한다.

 (5) 할인 때문에 과속이나 졸음운전이 증가하지 않도록 안전장치를 둔다.

2. 구체적인 할인체계

표 3. 수요연동형 야간·주말 탄력할인 설계

야간할인은 원칙적으로 모든 하이패스 차량에 적용하되, 기존 화물차 심야할인이나 다른 감면과 중복될 경우 가장 큰 할인 하나만 적용한다.

주말 할인은 일본처럼 지방부 고속도로를 중심으로 시행한다. 수도권 제1순환선, 수도권 진입 주요 간선, 상습정체구간은 원칙적으로 제외한다. 다만 같은 노선에서도 방향과 시간에 따라 혼잡도가 크게 다르면 구간별·방향별 적용을 허용한다.

3. 혼잡도에 따른 할인등급

표 4. 혼잡도별 할인등급

도로공사는 매주 수요일 다음 주말의 적용 구간과 할인율을 홈페이지, 내비게이션, 하이패스 애플리케이션에 공개한다. 이용자는 출발 전에 할인 여부를 확인할 수 있어야 한다

장기적으로는 실시간 교통량을 반영할 수 있지만, 제도 초기에는 요금의 예측 가능성을 위해 주간 단위 사전고지 방식이 바람직하다.

4. 진출입시각이 아니라 실제 주행시간을 적용

야간할인 시간대에 잠시 고속도로에 머물렀다는 이유로 전체 통행료를 할인하면 시간경계에 차량이 몰릴 수 있다. 이를 막으려면 하이패스 통행기록을 활용해 시간대별 실제 주행거리를 산정해야 한다.

예를 들어 오후 9시에 진입해 다음 날 오전 1시에 진출했다면, 오후 10시 이후 주행한 구간만 30% 할인한다. 반대로 오전 4시에 진입해 오전 7시에 진출했다면 오전 5시까지 주행한 구간만 할인한다.

요금소 통과 시에는 정상요금을 결제하고, 할인액은 월 단위로 하이패스 카드에 환급하는 방식이 적절하다. 사후정산은 요금소 주변 대기와 할인시간을 맞추기 위한 과속을 줄이는 데도 도움이 된다.

5. 민자고속도로는 단계적으로 확대

한국도로공사 관리노선부터 시범사업을 시행하고, 효과가 확인된 이후 민자고속도로로 확대해야 한다. 민자도로의 통행료 할인은 실시협약과 최소운영수입·재정지원 문제에 영향을 줄 수 있기 때문이다.

민자도로 할인에 따른 수입감소를 정부가 무조건 보전해서는 안 된다. 할인으로 통행량이 늘어 발생한 추가수입을 우선 반영하고, 지역관광이나 산업정책을 목적으로 지방자치단체가 할인을 요청할 경우에는 해당 지자체가 비용 일부를 분담하도록 해야 한다.

6. 재정 및 성과관리: 감면 총량제와 시범사업

◩ 통행료 감면 총량제를 도입해야 한다

할인은 이용자에게는 혜택이지만 도로 운영기관에는 수입 감소가 될 수 있다. 따라서 야간·주말 할인은 매년 감면 한도를 정하는 통행료 감면 총량제와 함께 운영해야 한다.

 1. 현행 주말 5% 할증수입의 일부를 탄력할인 재원으로 전환한다.

 2. 할인으로 증가한 추가 통행량과 부대시설 매출을 반영한다.

 3. 지역관광 목적 할인은 중앙정부와 지방자치단체가 명시적으로 비용을 분담한다.

 4. 할인정책과 무관한 도로건설비나 일반재정으로 손실을 자동 보전하지 않는다.

정책 목적에 따른 할인비용을 도로공사에 떠넘기면 통행료 원가와 경영성과가 왜곡된다. 관광·지역균형발전을 위한 할인이라면 그 비용도 정부 예산에 투명하게 표시해야 한다.

◩ 1년간 시범사업 후 확대

전면 도입보다 세 가지 유형의 노선을 선정해 1년간 시범사업을 운영하는 것이 바람직하다.

 • 지방관광 수요가 있는 비혼잡 노선

 • 주말 특정 방향에 교통이 집중되는 노선

 • 야간 여유 용량이 큰 장거리 노선

시범사업 전후의 교통량과 통행속도, 통행료 수입, 사고율, 지역소비 변화를 비교해 할인율과 적용시간을 조정한다.

◩ 핵심 성과지표

제도는 2년의 일몰기간을 두고, 다음의 핵심 성과지표 평가를 통과한 경우에만 연장함으로써 제도 도입의 신뢰성과 설득력을 높인다.

표 5. 핵심 성과지표

5. 결론: 수요연동형 공공요금제 개편

(1) 수요연동형 고속도로 통행료 체계 개편을 시작으로 탄력적 공공요금제 확산 필요

고속도로 통행료를 둘러싼 논의는 흔히 인상과 동결, 유료와 무료의 선택으로 단순화된다. 그러나 중요한 것은 요금의 높이만이 아니라 언제, 어디에서, 어떤 기준으로 요금을 부과하느냐다.

혼잡한 명절에는 통행료를 전액 면제하면서 평일 밤이나 주말 비혼잡시간에는 정상요금을 부과하는 방식은 합리적인 수요관리라고 보기 어렵다. 모든 주말 이용자에게 일률적으로 할증하는 현행 방식도 노선별 수요 차이를 반영하지 못한다.

야간과 주말 비혼잡시간의 통행료를 낮추면 출발시간을 선택할 수 있는 국민은 교통비를 절감할 수 있다. 혼잡시간 이용자는 교통량 분산으로 더 빠르고 안정적인 통행서비스를 누릴 수 있다. 지역은 관광과 소비 증가의 기회를 얻고, 도로 운영자는 기존 시설을 더 효율적으로 활용할 수 있다.

고속도로 야간·주말 탄력할인은 단순한 통행료 인하정책이 아니다. 가격을 통해 이용자의 자발적인 선택을 이끌어 내는 수요연동형 공공요금 혁신이다. 막힐 때 무조건 더 걷기보다, 한산할 때 확실히 싸게 해주는 제도부터 시작해야 한다.

2. 예상 쟁점과 보완방안

◩ “할인이 오히려 차량 이용을 늘릴 수 있다”

통행료를 낮추면 새로운 자동차 통행이 발생할 수 있다. 특히 혼잡시간에 일률적으로 할인하면 정체가 심해질 가능성이 있다. 따라서 할인은 이미 혼잡한 구간이 아니라 여유 용량이 있는 시간과 노선에 한정해야 한다. 교통량이 일정 수준을 넘으면 할인율을 자동으로 축소하거나 다음 적용기간에서 제외해야 한다.

◩ “야간운전과 졸음운전이 증가할 수 있다”

야간할인이 무리한 심야운전을 장려해서는 안 된다. 실제 할인시간대 주행거리만 인정하고, 시간당 할인 인정거리의 상한을 두어 과속 유인을 차단해야 한다. 장거리 운행 차량에는 휴게소 체류시간을 할인 산정에서 불리하게 처리하지 않아야 한다. 쉬어갈수록 손해를 보는 구조가 아니라 충분한 휴식을 취해도 할인받을 수 있는 방식이어야 한다.

◩ “요금제가 너무 복잡해질 수 있다”

실시간으로 요금이 계속 바뀌면 이용자의 불신이 커질 수 있다. 초기에는 시간대와 구간을 미리 정하고 적어도 3~7일 전에 공지해야 한다. 내비게이션에는 예상 통행료와 함께 '지금 출발’, '1시간 후 출발’, '야간 출발’의 통행료 차이를 표시하도록 한다. 할인정보를 쉽게 비교할 수 있어야 수요분산 효과도 발생한다.

◩ “하이패스 이용자만 혜택을 받는 것은 불공정하다”

정확한 시간·거리 산정과 사후환급을 위해서는 하이패스 이용이 사실상 필요하다. 대신 하이패스 단말기와 카드 발급 접근성을 높이고, 취약계층에는 단말기 구입을 지원할 수 있다. 장기적으로 번호판 인식 기반 스마트톨링이 확대되면 별도 단말기 없이도 할인 적용이 가능해질 것이다.

◩ 참고문헌

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