[이슈와자유 제15호] <행정.세재개혁 리뷰 1호> 설탕 부담금(설탕세) 도입 논의의 쟁점과 비판적 분석

1. 설탕 부담금 도입 개요 및 배경

이재명 대통령은 사회관계망서비스(SNS)를 통해 설탕 첨가 음료에 건강증진 부담금 부과(설탕세) 아이디어를 제안했다. 대통령실은 “담배세처럼 설탕 부담금으로 소비 억제 → 지역·공공의료 강화에 재투자” 방안을 언급했고, 언론 보도에 따르면 국민 약 80%가 도입에 찬성한다는 여론조사까지 인용했다. WHO 등 국제기구도 2016년부터 설탕세 도입을 권고하며 영국·프랑스·멕시코 등 120여 개국이 유사 정책을 시행 중이다. 우리나라에서도 이미 2020년대 들어 정치권·학계에서 수차례 논의되었고, 2021년 강병원 의원 대표발의로 가당음료에 대한 국민건강증진부담금 부과를 담은 법안이 발의된 바 있으나, 업계 반발 등으로 폐기된 이력이 있다.

국내에서는 설탕 과잉섭취가 비만·당뇨의 원인으로 지목되며 사회적 비용(예: 연간 16조원 추산)이 증가하고 있어, 정책 도입에 긍정적 논의도 존재한다. 하지만, 과거 각종 건강세 도입에 따른 정책적 실험과 다양한 연구를 통해 문제점도 확인되고 있다. 이에 본 이슈보고서는 이러한 설탕 부담금(일명, 설탕세) 도입의 적절성을 다차원적 관점에 비판적으로 검토하고 정책적 제언을 제시하고자 한다.

2. 설탕 부담금의 준조세적 성격과 문제점

정부는 이번 제안을 세금이 아닌 「부담금(charge)」 형태로 추진하겠다고 강조하고 있다. 언론에 따르면 설탕세는 일반 소비세(특별소비세)에 가깝지만, 설탕 부담금은 “건강증진사업에만 쓰이는 준조세 성격의 부과금”이라고 설명된다. 실제로 기재부·복지부는 “일반세금과 달리 부담금은 건강 생활 지원·영양 관리·공공의료 확충 등 오직 건강증진 목적으로만 사용”된다고 밝힌 바 있다.

그런, 명칭이 '부담금’이어도 실질은 소비세와 다를 바 없다. 부담금은 특정 공익 목적을 위해 해당 원인을 제공하거나 수익을 얻는 주체에게 부과된다는 점에서, 일반 세금과는 형식적으로 차이가 있다. 그래서 정부는 '설탕세는 조세(tax)’, '설탕 부담금은 준조세적 부과금”이라고 설명하지만, 경제학적으로는 소비세 인상이므로 결국 국민부담 증가와 동일하다. 부담금은 일반회계가 아닌 특정 기금으로 귀속되지만, 국민 입장에서는 지출 구조나 사용처를 체감하기 어렵다. 이러한 특성 때문에 부담금은 흔히 '그림자 조세’ 또는 '준조세’로 불린다.

결국 설탕 부담금은 명칭과 무관하게 국민 부담을 증가시키는 정책 수단이며, 조세와 동일한 경제적 효과를 갖는다. 정책 논의에서 이러한 실질을 외면한 채 형식적 구분만을 강조하는 것은 정책 신뢰성을 약화시킬 수 있다.

3. 해외 사례와 한국적 시사점

◩ 해외 도입 사례와 한국 적용의 부적합성

영국은 2018년부터 설탕 함량 기준으로 누진세율을 적용한 음료세(Soft Drinks Industry Levy)를 도입했다. 도입 후 대상음료의 평균 당 함량이 약 47% 감소했고, 음료업계 65%가 조제 방식을 변경해 과세 기준 이하로 당 함량을 줄였다. 멕시코는 2014년 청량음료에 10% 세금을 부과했고, 도입 첫 해에 탄산음료 소비가 약 7% 감소했으며 특히 저소득층에서 소비량 하락폭이 컸다. 이들 사례는 설탕 섭취 감소와 함께 공공재원 확충 효과를 보여 주지만, 경제·소비 구조가 한국과는 다르다. 예컨대 한국은 상대적으로 탄산음료 시장 규모가 크지 않고, 설탕 대신 커피음료·간식류 등 다양한 대체제가 풍부하다.

프랑스는 2012년 설탕세를 도입했으나 세율이 0.076유로/L로 낮아 효과가 제한적이었다. 초기 도입 당시 정부는 건강 명분을 내세웠으나 이내 재정 균형을 강조하며 건보 재원 마련 수단으로 전환해 비판을 받았다. 2018년 개정 시세 체계는 당 함량에 따라 차등부과하도록 강화되기도 했다.

설탕세 또는 유사 제도를 도입한 국가는 100여 개국에 달한다. 영국은 가당음료의 설탕 함량에 따라 차등적으로 부담을 부과하는 제도를 도입해, 기업의 제품 조성 변경을 유도했다. 프랑스 역시 음료에 포함된 당 함량에 비례해 세금을 부과하고, 이를 사회보장 재원으로 활용하고 있다.

이러한 사례를 그대로 한국에 적용하기에는 몇 가지 구조적 차이가 존재한다. 첫째, 한국의 당류 소비 구조는 탄산음료 중심이 아니라 커피 음료, 제과·제빵류, 가공식품 등으로 분산돼 있다. 한국은 1인당 설탕 소비가 상대적으로 낮고(예: OECD 전망에 따르면 일본·한국의 HFCS 소비는 약 5㎏ 수준), 주요 당 공급원도 주스·디저트·가공식품 등으로 분산되어 있다. 선진국에서 효과를 본 정책이라도 한국의 소비패턴·시장 구조를 감안하면 효과가 검증되지 않았다. 특정 품목에만 부담금을 부과할 경우 대체 소비가 발생해 실질적인 건강 개선 효과가 제한될 가능성이 크다.

둘째, 한국은 이미 고물가 환경에 놓여 있으며, 식료품과 외식비 상승이 가계에 큰 부담으로 작용하고 있다. 이와 함께 환율, 유통·제조 원가상승 등 한국 특유의 물가 환경에서 소비세 인상이 추가물가 압력으로 작용할 우려가 있다. 이 상황에서 추가적인 가격 상승 요인은 정책 수용성을 크게 떨어뜨릴 수 있다.

일부 국가에서는 설탕세 도입 이후 초기에는 소비 감소 효과가 나타났으나, 장기적으로는 효과가 약화되거나 국경·지역 간 '원정 소비’가 증가하는 부작용도 보고됐다. 이는 가격 신호만으로 식습관을 근본적으로 변화시키는 데 한계가 있음을 보여준다.

◩ 미국의 설탕세 도입 무산 사례와 시사점

미국은 설탕세(Sugar Tax) 또는 소다세(Soda Tax)를 둘러싸고 보건 당국과 음료 산업계 간의 법적·정치적 공방이 가장 치열하게 전개된 국가다. 2014년 캘리포니아주 버클리가 미국 최초로 설탕세를 도입하기 전까지, 약 30여 개 지방자치단체가 유사 제도를 시도했으나 대부분 무산됐다. 도입 이후에도 여러 지역에서 강한 저항에 직면하거나 제도가 폐지되는 사례가 나타났다.

대표적인 실패 사례로는 뉴욕시가 있다. 마이클 블룸버그 시장 재임 시절, 뉴욕시는 대용량 탄산음료 판매를 제한하고 추가 부담을 부과하려 했으나, 음료 업계의 대규모 로비와 함께 '저소득층에 대한 역진적 부담’이라는 비판이 확산되면서 정책은 법원 판단 단계에서 좌초됐다. 또 다른 사례는 일리노이주 시카고 쿡 카운티다. 이 지역은 2017년 8월 1온스당 1센트의 설탕세를 도입했지만, 소비자 반발과 소매·유통업계의 조직적인 반대 캠페인이 거세지면서 불과 5개월 만에 제도가 폐지됐다. 세금 회피를 위한 인근 지역 구매가 급증하며 지역 상권이 위축됐다는 점도 폐지의 주요 원인으로 지적됐다.

산업계는 주(State) 차원의 '선제적 금지법(preemption law)’ 제정 전략도 활용했다. 캘리포니아, 미시간, 워싱턴 등 여러 주에서는 지방자치단체가 독자적으로 설탕세를 부과하지 못하도록 하는 법률이 통과되었고, 이로 인해 산타크루즈를 비롯한 여러 도시의 설탕세 추진이 사실상 중단됐다.

미국 사례는 설탕세가 단순한 보건 정책을 넘어 지역 경제, 소비자 부담, 조세 형평성 문제로 빠르게 확산될 수 있음을 보여준다. 특히 음료에만 과세할 경우 다른 고당분 식품으로 소비가 이동하는 대체 효과와, 인접 지역으로 소비가 이동하는 '원정 소비’ 현상은 정책 효과를 약화시키는 핵심 요인으로 작용했다.

이러한 경험은 설탕 부담금이 한국에서도 유사한 정치·사회적 갈등을 촉발할 가능성이 높다는 점을 시사한다. 소비 구조가 유사한 도시 단위에서조차 정책 지속성이 확보되지 못한 미국 사례는, 중앙정부 차원의 전국적 도입을 논의하는 한국에 중요한 경고 신호라 할 수 있다.

4. 설탕 부담금의 다차원적 문제점 분석

◩ 물가상승과 저소득층 부담 전가 및 가처분소득 감소

설탕 부담금 도입 시 제조업체들은 부과된 부담금을 제품가격에 전가할 가능성이 크다. 경향신문 등 언론은 “원가 상승분이 소비자가격에 그대로 전가된다면 탄산음료뿐 아니라 유사 제품군까지 가격이 연쇄적으로 오를 것”이라고 지적했다. 결국 소비자는 '설탕세’나 '설탕 부담금’ 어느 쪽이든 청구서처럼 느끼게 된다.

이때 소득 하위 계층의 부담이 특히 커진다. 설탕세는 모든 소득에 동일 세율로 부과되므로 조세 부담의 역진성이 발생한다. 국회입법조사처 보고서도 “설탕세는 소비자간 대체재 선택이 제한된 저소득층에 상대적으로 더 큰 부담을 지운다”고 밝혔다. 실제 통계로 보더라도 한국 저소득층의 식비 지출 비중(엥겔계수)은 전체 계층 중 가장 높은 편이다. 경향신문 보도에 따르면 자영업·외식을 제외한 식료품 지출만 따질 경우 최저소득층의 지출 비중이 21.6%에 달했으며, 외식비를 포함하면 더 높은 수준이다. 이런 가계일수록 식료품 가격 상승이 실질 가처분소득에 큰 타격이 된다.

영국에서도 가격 전가(pass-through) 문제가 나타났다. 일부 음료 제품 가격 인상, 저득층일수록 가격 민감도가 높아 실질적 부담 집중, 무설탕 제품 전환 비용 또한 소비자 몫으로 돌아갓다. 이는 설탕세가 결국 소비 선택의 자유를 제한하는 역진적 소비세로 작동할 수 있음을 보여준다.

결과적으로 설탕함유 음료와 유사 상품 가격 인상으로 저소득층의 생활비를 압박해 엥겔계수가 상승하고 실질 가처분소득이 감소할 우려가 큰 것으로 나타난다.

◩ 영국 설탕세 도입 사례 재검토 및 교훈

(1) 소비 감소 아닌 제품 재조정

영국의 설탕세(Soft Drinks Industry Levy, 2018)는 흔히 “비만 예방에 성공한 사례”로 소개된다. 그러나 실제 귀결은 다음과 같이 정리된다. 첫째, 설탕 첨가 제품 섭취 감소라는 소비자 행동 변화는 제한적이었다. 탄산음료 총소비량 자체는 큰 폭으로 감소하지 않았고, 소비자들은 저당 제품, 소형 용량, 또는 대체 음료로 이동했다.
둘째, 정책 효과의 실체는 '소비 억제’가 아니라 '제조사 레시피 변경’ 이었다. 대기업 음료사는 설탕 함량을 기준선 이하로 조정해 세금을 회피했고, 결과적으로 세금은 '행태 교정 수단’이라기보다 규제 준수 비용으로 작동했다. 즉, 건강 개선의 직접 효과를 실증하기 어렵고, 규제에 따른 시장 구조조정 효과만 상대적으로 뚜렷했다.

(2) 건강 성과에 대한 실증적 한계

영국 보건당국 및 학계 연구에서도 다음과 같은 한계가 반복적으로 지적된다. 첫째, 설탕세 도입에 따른 비만율·당뇨 유병률의 유의미한 하락 근거 부족이다. 아동·청소년 비만율 감소는 장기 추세 변화와 구분하기 어려웠다. 둘째, 운동 부족, 전체 식습관, 소득·주거 환경 등 핵심 요인은 따로 있기 때문에 정책 인과관계가 불명확했다. 설탕세 단독 효과인지, 동시 시행된 학교 급식 규제·교육 정책 효과인지 분리가 어려웠다. 결과적으로 설탕세 근본적 취지인 건강 개선”이라는 단선적 인과는 입증되지 않았던 것이다.

◩ 재정 역설, 목적세의 불안정성: 건강 명분 vs 재정 확보 수단 '두 마리 토끼’ 모두 놓칠 수 있어

정부는 설탕 부담금 수입을 오직 건강증진 사업에만 사용하겠다고 하나, 실제 도입 사례들을 보면 헬스케어 명분이 재정 확보 수단으로 변질되기 쉽다. 프랑스의 사례처럼 당초 건강 목적을 강조하던 세금이 나중엔 “국가 예산 균형 수단”으로 전환됨으로써 본연의 건강 증진 기능이 약화된 바 있다.

영국 정부는 설탕세 도입 당시, “아동 건강 증진과 체육·교육 재원 확보”를 명분으로 제시했다. 그러나 실제 귀결은 첫째 세수 불안정성이다. 초반에는 세수가 늘었지만, 제조사들이 설탕 함량을 낮추면서 중단기적으로 실제 세수는 예상 세수보다 크게 감소했다. 목적사업 재원으로 쓰기엔 지속성이 낮았던 것이다.

둘째, 사실상 일반재정으로 흡수이다. 일부 연도에서는 특정 목적과 무관하게 일반 예산에 편입하여 정책 목적(건강 개선)과 재정 목적(세수 확보) 간 내적 충돌이 발생했다. 이는 설탕세가 '목적세로서도 실패 가능성이 높은 제도’임을 보여준다.

이처럼 특정 목적을 명시한 목적세(건강세)는 안정적 재원 확보 수단으로 간주되어 예산 편성의 경직성을 초래하고 재정투명성을 낮출 위험이 있다. 명목상 '건강기금’일지라도 세수 규모가 커지면 결국 정부 재정 전반의 의존도가 높아진다. 소비자에게는 결국 가격인상분만 돌아가는 반면, 정부 입장에선 영구재원화 가능성이 커지므로 정책 비효율이 발생할 수 있다.

5. 결론 및 정책적 시사점

설탕 부담금은 형식적으로는 부담금이지만, 실질적으로는 새로운 간접세에 해당한다. 해외 사례를 근거로 도입을 정당화하기에는 한국의 소비 구조와 경제 여건이 상이하며, 물가 상승과 저소득층 부담이라는 부작용이 크다. 무엇보다 건강 증진이라는 명분 아래 재원 확보를 시도하는 목적세 방식은 재정 정책의 왜곡을 초래할 수 있다.

지금 필요한 것은 또 하나의 준조세가 아니라, 재정준칙 강화와 지출 구조조정을 통한 재정 건전성 회복이다. 설탕 부담금 논의는 이러한 본질적 과제를 가리는 수단이 되어서는 안 된다. 이미 현 정부는 국가채무 1천조 원 돌파 등으로 재정준칙 도입 필요성이 제기되는 상황이며, 2026년 예산안에서는 1,300개 사업의 지출을 약 27조원 감액하는 구조조정을 단행한 바 있다.

첫째, 재정준칙을 복원하고 지출 구조조정 및 부채 관리 강화로 재정을 확보해야 한다. 국가채무 및 재정적자 목표를 법제화하여 세수·지출 관리를 엄격히 하고, 고수익·고비용 사업 위주로 예산 효율화 해야한다. 불요부담금 삭감이 필요하다. 필요시 복지·보건 부문도 포함해 예산 낭비·중복예산을 줄이고, 과학기술·사회간접자본 등 성장투자 우선 예산으로 전환한다. 둘째, 세원이나 부담금 도입 방식이 아닌 근원적인 건강 증진 대안 모색이다. 설탕세 대신 국민 계층별 건강 교육·영양관리 프로그램 확대, 자율 리포뮬레이션 유도 등 비과세 정책을 우선 고려 해야한다.

설탕 부담금 도입은 단기 재원 확보에는 도움이 될 수 있으나, 장기적으로는 가계 부담·경제 활성화 걸림돌로 작용할 가능성이 크다. 준조세 성격의 설탕 부담금 도입은 건강정책으로도, 재정정책으로도, 분배 정책으로도 정당화되기 어렵다. 경제사회 구조를 고려한 균형있는 정책 판단이 필요하며, 세수 마련이 목적이라면 증세에 앞서 정부지출 구조조정과 채무 관리 같은 근본 대책에 주력해야 할 것이다.

◩ 참고문헌 (References)

● 강병원 의원, 「국민건강증진법 일부개정법률안(가당음료부담금)」, 2021.
● 한국조세재정연구원, 『가당음료 과세에 관한 연구』, 2022.
● 국회입법조사처, 『비만 예방을 위한 조세정책 검토』, 2021.
● 통계청, 「가계동향조사」, 최근 연도.
● 중앙일보, 「'담배처럼 설탕 부담금 걷자’…설탕세 논쟁」, 2026.1.
● 뉴스토마토, 「팩트체크: 설탕세인가 설탕 부담금인가」, 2026.1.
● 매일경제, 「李 '설탕 부담금으로 지역의료 재투자’ 발언 이후 논란」, 2026.1.
● World Health Organization (WHO), Fiscal policies for diet and the prevention of noncommunicable diseases, 2016.
● OECD, The Heavy Burden of Obesity: The Economics of Prevention, 2019.
● UK Government, Soft Drinks Industry Levy: Impact Assessment, 2018.
● Tax Foundation (US), Sugar-Sweetened Beverage Taxes, various years.