법과 규제로 공교육 정상화를 이룰 수 있을까?

학부모들의 악성 민원과 괴롭힘으로 교사들이 자살하는 사건이 연이어 발생하며 교육 현장에서의 교사의 권리가 보호될 필요성이 대두되었다. 이러한 필요성에 따라 9월 21일 '교권보호 4법’이 국회 본회의 1호 안건으로 통과되었다. '교권보호 4법’의 통과는 교육부가 마련한 '교권 회복 및 보호 강화 종합방안'을 제도적으로 완성할 수 있는 법률적 근거가 마련되었음을 의미한다. 교사의 권리가 법으로 보호되며 사람들은 공교육 정상화의 첫 걸음마를 뗀 것이라 축하하는 분위기다. 그런데 교사의 권리를 법으로 보호한다고 진정한 공교육 정상화를 이룰 수 있을까?

이러한 시도는 과거에도 있었다. 2014년 9월부터 시행된 「공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법」(약칭 : 공교육정상화법)에 따르면 교육부가 원하는 공교육 정상화는 '초ㆍ중ㆍ고등학교의 교육과정이 정상적으로 운영’되는 것이다. 교육과정이 정상적으로 운영되기 위한 방법으로 교육부가 내놓은 해결책은 '선행교육 및 선행학습을 유발하는 행위 규제’다. 선행교육과 선행학습 자체를 강제적으로 규제하여 사교육 수요를 줄이는 대신 공교육을 공급하여 교육 수요자인 학생과 학부모들을 만족시킬 수 있는 세상을 바라는 것이다.

공교육자인 교사와 사교육자인 학원, 과외 강사를 교육 공급자로 보고, 학생과 학부모들을 교육 수요자로 봤을 때 교육이라는 재화가 거래되는 것을 교육시장이라 볼 수 있다. 이러한 시각으로 시장 독점 논리를 교육시장에도 충분히 적용시킬 수 있다. 시장경제에서 인위적 독점은 경쟁을 거치지 않은 기업이 시장 수요를 확보하지 못한 채 재화를 비경쟁적으로 공급하게 되어, 시장의 효율성을 저해하고 사회 후생을 떨어트리므로 지양해야 한다. 이 논리에 따르면 공교육정상화법은 높은 교육열을 가진 학생과 학부모 다수가 사교육을 선택한 교육시장에서 인위적 독점을 시도한 것으로 볼 수 있다.

공교육의 인위적 독점 시도가 공교육을 정상화할 수 있을까? 사교육비 지출 추이로 결과를 살펴보자. '학교급별 학생 1인당 월평균 사교육비(통계청, 교육부,「초중고사교육비조사」)’ 자료로 전체 학교급의 월평균 일반교과(국어, 수학, 영어, 사회, 과학, 논술)사교육비 지출이 증가했음을 알 수 있다. 공교육정상화법이 시행되기 전인 2010년부터 2014년까지는 전년대비 월평균 일반교과 사교육비 증감률이 -0.2%~0%였지만, 2015년~2022년에는 -0.1%~4.2%였다. 여기서 월평균 일반교과 사교육비 중 교습비 제한이 있는 '학원수강’이 과반수를 차지해왔다는 점에서, 정책 기대와는 반대로 사교육 선호도 증가로 인한 사교육비 지출이 증가되었다고 볼 수 있다.

한국은 국민들 전반적으로 교육열이 높아 학생들이 성적 경쟁력을 갖추기 위해 선행학습이 필수로 여겨진다. 이러한 상황에서 선행교육 규제는 공교육의 선호도와 만족도를 떨어트린다. 대부분의 학생들은 사교육과 공교육을 동시에 수요하고 있는데, 공교육에 선행교육 규제가 걸리면 같은 시기에 학원보다 학교에서 수업할 수 있는 범위가 축소되므로 사교육을 통해 선행교육을 받게 된다. 이는 공교육을 후행교육으로 만드는 것이다. 게다가 공교육 수요에는 강제성이 있다. 교육 수요 의향이 넘쳐나는 교육 수요자들 대부분이 이미 사교육을 통한 선행교육을 마친 상황에서 강제성 때문에 공교육을 비효율적인 공공재로 인식하게 된다. 공교육이 비효율로 인식되며 학생과 학부모들은 공교육 교사의 의무가 적다고 느껴, 현 세태처럼 교사에게 교육 외적인 것들을 요구하여 교사의 권리가 침해되는 결과가 야기된다는 것이다.

이처럼 인위적인 법과 규제를 통한 공교육 정상화는 또 다른 폐해를 낳게 될 가능성이 다분하다. 법과 규제를 내밀기 전에 문제점이 초래될 수밖에 없는 근본적인 부분들을 해결하는 것이 우선이다. 필자는 공교육 현장에서 교육 주체들의 권리가 돌아가며 침해되는 현상이 반복되는 이유가 당연한 시장논리를 무시한 규제 때문이라고 본다. 교사가 교육할 수 있고 학생이 교육받을 수 있는 자유가 보장되었을 때, 교육 공급자인 교사는 교육 수요자인 학생과 학부모들이 선호할 수 있는 수준의 교육을 양껏 공급할 수 있게 될 것이다. 이 때서야 비로소 공교육이 일반교과 교육에서 사교육과 경쟁할 수 있다. 만약 공교육이 진정한 경쟁력을 갖출 수 있다면 비효율과 부작용을 초래하는 규제 없이도 자연적으로 공교육 정상화를 이룰 수 있을 것이다.