양도소득세 강화의 경제적․헌법적 문제와 제도개혁 과제

1. 문제제기: 최근 양도소득세 캡 신설 및 다주택 중과세 강화의 문제

주택 양도소득세는 투기이익을 환수하고 과세 형평성을 높이는 정책수단이다. 그러나 매각할 때 비로소 과세가 발생하는 구조에서 세율이나 공제 요건이 급격히 바뀌면, 납세자는 주택을 팔지 않는 선택으로 과세 시점을 미룰 수 있다. 이른바 거래동결 효과(lock-in effect)로, 가격 억제를 목표로 한 세제가 거래 공급을 경직시키는 역설이다(OECD, 2022).

문윤상(2024)은 2017년 다주택자 양도세 강화 전후 주택거래량과 가격의 변화를 분석해 거래동결효과를 검토했다. 정책 발표·시행일을 기준으로 매도 시점을 앞당기거나 늦추는 반응이 관찰된다는 점은 본 연구의 핵심 근거다. 다만 이 결과는 과거 다주택 중과세의 효과이며, 2026년 발표된 고가 1주택 공제상한이 동일한 크기의 효과를 낸다는 실증 증거는 아니다.

정부의 정책목표도 고려할 필요가 있다. 2026년 세제개편안은 실제 거주자 지원과 고가·비거주 주택의 과세 형평성 강화, 다주택자의 매도 기회 보장 등을 제시했다. 문제는 이러한 목표를 추구하는 과정에서 양도세 공제한도와 중과세율 변동이 거래시장의 유동성을 과도하게 훼손하지 않는지에 있다(재정경제부, 2026a).

2026년 세제개편안은 2027년도 예산안과 함께 국회에서 논의되는 조세입법 과제다. 다만 정부안 제출과 「국회법」 제85조의3에 따른 세입예산안 부수 법률안의 공식 지정은 별개 절차이며, 해당 개정안의 지정 여부는 확인이 필요하다. 국회는 세수·과세형평성뿐 아니라 거래동결·주거이동·재산권에 미치는 영향도 검토해야 한다(재정경제부, 2026b; 국회예산정책처, 2026).

2. 2026년 양도소득세 개편의 핵심 쟁점

◩ 공제상한 신설: 고액 양도차익의 세부담 급증과 거래잠김

정부안에 따르면 1세대 1주택자의 장기보유특별공제는 2027년까지 보유기간과 거주기간 각각 연 4%를 인정한다. 2028년에는 보유 연 2%·거주 연 6%, 2029년부터는 거주 연 8%로 전환하며 공제율 최대 80%는 유지한다. 다만 공제금액에는 2028년 20억 원, 2029년 이후 10억 원의 상한이 신설된다(재정경제부, 2026a).

고가의 실거주 주택에 과도한 세제혜택이 집중되지 않도록 한다는 목적은 검토할 가치가 있다. OECD(2022)는 실거주 주택의 무제한 양도차익 비과세가 고자산층에 큰 혜택을 줄 수 있다고 지적한다. 다만 한국의 장기보유특별공제는 양도차익 전체의 비과세와 다른 제도이므로 이를 직접 동일시해서는 안 된다. 우리 제도의 공제한도를 설계할 때도 명목차익에 포함된 물가상승, 고가주택 비과세 안분, 주거이동의 영향을 함께 점검해야 한다.

<표1> 1세대 1주택 장기보유특별공제 개편안 비교

자료: 재정경제부(2026a), 「2026 세제개편안 PART 02」. 2028·2029년 수치는 정부안이며 국회 심의 결과에 따라 달라질 수 있다.

◩ 장기 임대에도 보유공제 축소: 임대주택 공급 유인을 약화시키는 역설

정부안은 1세대 1주택자 외에도 비조정대상지역 다주택자의 장기보유특별공제를 개편한다. 2027년에는 보유기간 연 2%(15년 최대 30%)의 공제를 인정하지만, 2028년에는 거주기간 연 2% 또는 보유기간 연 1%의 방식으로 전환하고 2029년에는 거주기간 공제 중심으로 개편한다. 공제금액의 상한은 2028년 20억 원, 2029년 이후 10억 원이다(재정경제부, 2026a).

<표2> 비조정대상지역 다주택자 장기보유특별공제 개편안

자료: 재정경제부(2026a), 「2026 세제개편안 PART 02」. 세부 요건·중복 적용 및 적용대상은 입법 과정에서 확인이 필요하다. 위 수치는 정부안이며 시행이 확정되었다는 뜻이 아니다.

예컨대 임대주택을 장기간 소유했으나 직접 거주하지 않은 사람은 2029년 정부안에 따라 기존 보유기간 공제를 받지 못할 수 있다. 이는 고가 1주택의 공제 상한과 구별되는 논점이며, 장기 임대서비스 제공 이력과 처분 유인을 별도로 평가해야 한다. 다만 임대인의 보유공제 축소가 임대주택 총재고나 전월세가격의 상승을 곧바로 의미하지는 않는다.

◩ 중과세 재개·한시 완화 및 재강화: 매도 시점 쏠림과 거래동결 우려

국세청(2026)은 다주택자 양도세 중과의 일반 유예가 2026년 5월 9일 종료된다고 안내했다. 이에 따라 5월 10일부터 조정대상지역 내 중과 대상 주택의 양도에는 기본세율에 2주택자 20%포인트, 3주택 이상 30%포인트를 가산하는 규정이 다시 적용됐다. 다만 유예 종료 전 토지거래허가 신청과 계약·잔금 등을 충족한 경우의 경과조치를 포함하여 개별 적용은 별도로 판단해야 한다(관계부처합동, 2026; 국세청, 2026).

그로부터 약 석 달 뒤인 2026년 8월 정부는 2027년 2주택자 +5%포인트, 3주택 이상 +10%포인트로 중과를 완화하고, 2028년에는 각각 +10·+15%포인트를 적용한 후 2029년부터 +20·+30%포인트로 복귀하는 방안을 발표했다(재정경제부, 2026a). 이 역시 국회 입법과 법률 공포를 거쳐야 효력이 확정되는 정부안이다. 따라서 본 보고서는 제안된 세율과 실제 시행 중인 중과세율을 구분한다(재정경제부, 2026a·2026b).

정부가 매도 기회를 확대하려는 취지 자체는 긍정적으로 평가할 수 있다. 다만 중과 재개와 완화, 재강화가 짧은 기간에 연속적으로 예고되면 납세자는 정상적인 거주·자산 선택보다 정책 일정에 맞춘 매도·증여·보유 결정을 우선하게 된다. 높은 세율의 문제뿐 아니라 제도 변경의 예측가능성 문제를 함께 다뤄야 하는 이유다(문윤상, 2024).

<표3> 조정대상지역 다주택 양도세 중과세율 변화

자료: 국세청(2026), 재정경제부(2026a). 주: 2027~2029년 수치는 정부 제안이며 대상주택·보유기간·특례에 따른 적용 차이 존재.

3. 양도세 캡(공제한도)에 따른 세부담과 거래동결 가능성

◩ 공제한도 도입에 따른 산술적 차이

양도세 캡은 납부세액의 상한이 아니라 양도소득금액에서 차감되는 장기보유특별공제액의 상한을 뜻한다. 공제율이 동일해도 공제 대상 양도차익이 클수록 상한 도입 전후의 공제액 차이가 커진다. 이를 보여주기 위해 10년 이상 보유·거주해 80% 공제율을 충족하는 가상의 1주택 사례를 계산했다.

<표4> 장기보유·거주 1주택의 공제액 변화 사례(단위: 억 원)

주: 공제 계산대상 양도차익은 1주택 비과세 안분 등 필요 계산을 마친 뒤 공제에 적용될 금액이라고 가정한 단순 예시다. 실제 양도소득세 증가액이 아니며, 과세표준·기본공제·누진세율·지방소득세·각종 특례를 반영하지 않았다. 자료: 재정경제부(2026a)를 바탕으로 자체 계산

<그림1> 공제금액 상한 도입 전후의 공제액 변화(가정 사례)

주: 공제대상 양도차익 30억 원, 공제율 80%를 가정한 정책안의 산술적 비교. 세액 산출표가 아니다. 자료: 재정경제부(2026a), 자체 계산.

공제 한도의 정책효과는 양도차익이 큰 고가주택에 집중된다는 점에서 조세 형평성 측면의 근거가 있다. 반면 같은 금액의 양도차익이라도 주택을 보유한 기간, 그 사이의 물가상승, 가족 구성 변화에 따라 실제 경제적 부담은 다르다. 그러므로 상한제의 타당성은 특정 고가주택의 세액 증가뿐 아니라 주거이동과 실질이익에 대한 과세 형평성을 함께 평가해야 한다.

◩ 고가주택 비과세 안분을 고려한 사례 검증

실무에서 더 중요한 것은 공제율 80%를 주택 매매차익 전체에 바로 곱하는 것이 아니라는 점이다. 1세대 1주택 고가주택의 경우 비과세 기준 12억 원을 초과하는 부분에 대응하는 양도차익을 먼저 계산한다. 필요경비와 특례를 제외한 단순 사례에서 과세대상 양도차익은 전체 양도차익 × (양도가액－12억 원)÷양도가액으로 산출되며, 여기에 해당 연도의 공제율과 공제한도를 적용한다(국세청, 2026; 재정경제부, 2026a).

<표5> 고가주택 양도차익 안분을 반영한 공제금액 비교(가상 사례, 단위: 억 원)

주: 10년 이상 보유·거주한 1세대 1주택자가 80% 공제율을 충족한다고 가정. 비과세 기준 12억 원에 대한 안분만 반영하고 비용공제·특례 등은 생략한 개념 시뮬레이션. 25억 원 취득·75억 원 양도 사례는 정부 설명자료와 같은 공제 계산 구조를 적용. 공제 감소액은 실제 세액이 아님. / 자료: 재정경제부(2026a), 국세청(2026)을 바탕으로 자체 계산.

예컨대 취득가액 10억 원, 양도가액 30억 원이면 일반적인 단순 양도차익은 20억 원이지만, 고가주택 비과세 안분 후 공제 계산대상은 12억 원이 되고 80% 공제액은 9.6억 원이다. 따라서 이 예에서는 2029년 10억 원 상한이 직접 적용되지 않는다. 반면 양도가액이 40억 원 또는 50억 원으로 커지면 상한이 실질적인 제약이 될 수 있다. 이는 공제한도 효과가 세대별 보유기간만이 아니라 비과세 안분과 실제 과세대상 차익에 따라 달라짐을 보여준다(재정경제부, 2026a).

공제한도가 처분 선택에 미치는 영향을 보여주는 또 다른 사례는 25억 원에 취득한 1주택을 75억 원에 양도하는 경우다. 비과세 안분을 적용한 공제 계산대상 양도차익은 42억 원이며, 80% 공제액은 33.6억 원이다. 2029년 정부안의 10억 원 상한을 적용하면 공제액은 23.6억 원 줄어든다. 이는 추가 납부세액이 아니라 과세표준 계산에 앞선 공제액 감소분으로, 실제 세액은 누진세율·기본공제·필요경비·기타 요건을 적용해야 한다(재정경제부, 2026a; 국세청, 2026).

◩ 실제 세액으로 환산한 공제상한의 효과

공제 감소액을 실제 세금 증가액과 혼동해서는 안 된다. 현행 일반 누진세율·누진공제, 양도소득기본공제 250만 원, 지방소득세(산출 양도소득세의 10%)를 적용하면 공제한도의 영향이 보다 명확해진다. 아래 사례는 세법의 다른 요소를 고정하고 2029년 정부안의 10억 원 상한만 바꾸는 비교이며, 실제 납부세액을 예측하는 확정 세무계산이 아니다(국세청, 2026; 재정경제부, 2026a).

<표6> 장기보유특별공제 상한 도입 전후의 가상 양도세액 비교

주: 보유·거주 10년 이상, 장기보유특별공제율 80%, 비과세 기준 12억 원 초과분 안분, 일반 누진세율(42%·45%)과 누진공제, 양도소득기본공제 250만 원 및 지방소득세 10%를 적용한 단순 모델. 실제 필요경비, 취득·양도 부대비용, 세액감면, 다른 소득, 개별 특례, 장래 세율 변화는 제외. 양도가액 30억 원 이하 장기거주자에 대한 2,500만 원 기본공제 확대는 위 사례에 미적용. 계산 근거: 국세청(2026), 재정경제부(2026a); 자체 계산.

<그림2> 장기보유특별공제 상한 신설에 따른 세액 변화(가상 시뮬레이션)

주: 그래프 수치는 해당 조건의 예시일 뿐 시장 전체의 평균 세부담이나 개정안의 확정세액이 아님.

자료: 국세청 기본세율표, 재정경제부(2026a) 공제한도를 활용한 가상 계산.

취득가액 25억 원, 양도가액 75억 원 사례에서는 공제한도만 변경할 때 추정 세액이 약 3.47억 원에서 15.10억 원으로 증가한다. 세액은 명목 양도차익 50억 원의 약 30.2%에 해당한다. 이주: 보유·거주 10년 이상, 장기보유특별공제율 80%, 비과세 기준 12억 원 초과분 안분, 일반 누진세율(42%·45%)과 누진공제, 양도소득기본공제 250만 원 및 지방소득세 10%를 적용한 단순 모델. 실제 필요경비, 취득·양도 부대비용, 세액감면, 다른 소득, 개별 특례, 장래 세율 변화는 제외. 양도가액 30억 원 이하 장기거주자에 대한 2,500만 원 기본공제 확대는 위 사례에 미적용. 계산 근거: 국세청(2026), 재정경제부(2026a); 자체 계산. 규모의 세부담이 매도 의사결정과 대체주택 취득에 미칠 영향은 별도 연구가 필요하지만, 공제한도 변경을 단순히 고액 자산가의 세제혜택 조정으로만 설명하기 어려운 이유를 보여준다. 그러나 세액 증가가 주택 소유권 자체를 부정하거나 매도를 법률상 금지하는 것은 아니다.

반대로 취득가 10억 원·양도가 30억 원인 10년 이상 거주 1주택자는 안분 후 공제액이 9.6억 원이므로 10억 원 상한에 걸리지 않는다. 오히려 정부안의 기본공제 확대(250만 원→2,500만 원)를 가정하면, 다른 조건이 동일할 때 양도세 부담이 소폭 줄어들 수 있다. 동일한 개편안에도 납세자별로 순효과가 다르게 나타난다는 점을 밝혀두어야 한다(재정경제부, 2026a·2026c).

◩ 명목 양도차익과 물가조정 이익의 구분

주택 가격에는 장기적인 일반 물가상승과 건설비·토지비·입지 프리미엄의 변화가 함께 반영된다. 취득 시점의 가격과 매각 시점의 가격 차이를 모두 실질 구매력 증가로 해석하면, 장기 보유 중 발생한 일반 물가상승분을 실질 이익으로 오인할 수 있다. 다음은 실제 세법 계산과 구분하여 물가조정의 의미만 설명하기 위한 가상 사례다.

<표7> 장기 보유 주택의 명목 이익과 물가조정 이익 비교(예시, 단위: 억 원)

주: CPI 누적 상승률 30%는 설명을 위한 가정으로 특정 시기 통계값이 아니다. 물가조정 이익은 세법상 양도차익이 아니며 실제 납부세액도 아니다. 계산: 자체 작성.

이 예에서는 명목 차익 5억 원 가운데 3억 원이 일반 물가상승에 상응한다. 물론 실질 이익만 과세하도록 과세표준을 변경하면 조세 중립성이 개선될 수 있지만, 소비자물가의 주택별 대표성, 취득·양도시점의 검증 및 제도의 복잡성이 새 쟁점이 된다. 따라서 취득원가 전면 물가연동뿐 아니라 장기보유 공제 일부 유지, 공제한도 인덱싱, 물가상승률을 반영한 경과조치 등 복수의 개편안을 비교해야 한다(OECD, 2022).

◩ 실거주기간 중심 개편과 생애주기 이동

10년 보유했으나 3년만 실제 거주한 납세자를 가정하면, 공제율은 2027년 보유 40%와 거주 12%를 합한 52%에서 2028년 38%, 2029년 24%로 낮아진다. 이는 공제상한에 도달하지 않은 경우에도 세부담 변화가 발생할 수 있음을 뜻한다. 주택의 임대 제공, 직장 이동, 자녀 교육, 가족 돌봄 등의 사유로 장기간 직접 거주하지 않은 가구에는 별도 배려가 필요한지 검토해야 한다(재정경제부, 2026a).

정부안에는 10년 이상 거주한 양도가액 30억 원 이하 1주택자의 양도소득기본공제를 250만 원에서 2,500만 원으로 높이는 내용과, 65세 이상 1주택자의 수도권에서 비수도권으로의 이주에 대한 한시 감면(일정 요건·한도 적용)도 포함되어 있다. 따라서 개편안이 모든 1주택자의 세액을 증가시킨다고 볼 수 없다. 반면 해당 요건을 충족하지 못하는 고가주택 보유자와 비거주자에게는 공제 축소가 나타날 수 있으므로 유형별로 나누어 평가해야 한다(재정경제부, 2026a; 재정경제부, 2026c).

◩ 중과세율 변동과 매매·임대차시장의 파급

중과세율이 다시 높아질 것으로 예상되면 일부 보유자는 적용 시점 전에 매도를 서두르는 반면, 기한이 지난 뒤에는 처분을 늦추거나 증여를 선택할 수 있다. 결과적으로 거래량의 일시적 증가와 이후 위축이 교차하고, 시장에 공급되는 매물은 실수요자의 선택보다 과세 일정의 영향을 더 크게 받을 가능성이 있다. 앞서 문윤상(2024)의 분석은 이러한 동결효과가 과거 실제 정책에서 관측됐음을 보여준다.

다만 다주택자가 임대주택을 매도했다고 해서 전체 주거서비스가 반드시 줄어드는 것은 아니다. 무주택 임차가구가 이를 매입하면 임대주택 재고와 동시에 임차수요도 감소할 수 있기 때문이다. 정책평가에는 다주택자 매물 수뿐 아니라 매수인의 주택보유 여부, 기존 임차인의 이동, 지역별 전월세 실거래가격을 함께 확인해야 한다(OECD, 2022). 

<그림3> 양도소득세 강화·변경에 따른 거래동결의 가설적 경로

자료: 문윤상(2024), OECD(2022)를 참고해 작성. 주: 거래량과 임대차가격에 대한 순효과는 지역별 거래·전월세 자료로 별도 검증 필요.

세부담 때문에 집을 팔지 못한다면: 재산권의 실질적 처분 제약

4 주택 처분권과 거주·이전의 자유에 대한 헌법적 검토

◩ 세부담 때문에 집을 팔지 못한다면: 재산권의 실질적 처분 제약

재산권은 단지 자산을 명의상 보유할 수 있는 권리에 그치지 않는다. 보유한 자산을 이용하고 수익을 얻으며 필요한 때 처분할 수 있는 가능성도 그 실질적 내용에 포함된다. 헌법 제23조 제1항은 재산권을 보장하는 동시에 그 내용과 한계를 법률로 정하도록 하고, 제2항은 재산권 행사의 공공복리 적합성을 요구한다. 따라서 부동산 양도차익에 대한 과세 자체를 재산권 침해로 볼 수는 없지만, 처분 시점에 세부담을 집중시키는 방식이 지나칠 경우 재산권의 실질적 행사에 미치는 영향을 따져볼 필요가 있다(대한민국헌법 제23조; 헌법재판소, 2008).

장기간의 주택가격 상승에는 명목 물가상승이 반영된다. 물가조정 없이 공제금액 상한을 적용하면 실질이익에 비해 높은 세부담이 발생하는 사례가 있을 수 있다. 앞서 25억 원 취득·75억 원 양도 사례에서 가정한 추가세액 11.63억 원은 매도 시점에 발생하는 거래 선택의 비용이 얼마나 커질 수 있는지 보여준다. 다만 법적으로 매각을 금지하거나 재산권을 박탈하는 제도는 아니므로, 이 분석의 헌법적 초점은 높은 세부담으로 인한 실질적인 처분 제약 및 부담의 비례성 여부다(국세청, 2026; 재정경제부, 2026a; 대한민국헌법 제23조).

◩ 세금 부담이 이사까지 어렵게 한다면: 거주·이전의 자유 제약

헌법 제14조는 거주·이전의 자유를 보장한다. 주택 매각에 따른 조세는 거주지를 직접 제한하는 규정이 아니지만, 고령자가 거주 규모를 줄이거나 직장 이전·가족 돌봄을 위해 집을 옮길 때 현저한 세부담이 발생한다면 이동 선택의 비용을 높일 수 있다. 양도차익이 커도 처분대금 전부를 소비할 수 있는 소득이 되는 것은 아니며, 이사 후 대체주택을 취득해야 하는 가구에는 실질적인 자금 제약이 생길 수 있다. 이러한 이동 장애는 자산가격이 아니라 실제 이사 포기율, 거주기간, 대체주택 취득 가능성을 통해 평가해야 한다(대한민국헌법 제14조; 국세청, 2026).

다만 헌법재판소는 종합부동산세가 주거 이동에 간접적인 불이익을 줄 수 있더라도 그것만으로 거주·이전의 자유에 대한 직접적 침해가 성립하는 것은 아니라고 판단한 바 있다. 그러므로 이 보고서는 거주·이전의 자유 침해가 이미 확인됐다고 단정하지 않는다. 양도세 개편으로 인한 간접적 제약이 얼마나 중대한지, 취약한 납세자 집단에 대한 예외와 이연장치가 충분한지가 제도 설계의 쟁점이라는 점을 제기한다(헌법재판소, 2008).

◩ 과세 목적에 비해 부담이 과중하다면: 과잉금지원칙 위반 소지

조세입법에는 입법자의 넓은 재량이 인정된다. 고액 자산의 과세형평성을 높이고 투기를 억제하려는 목적도 정당한 공익으로 평가될 수 있다. 그러나 헌법 제37조 제2항에 따른 기본권 제한은 목적의 정당성과 수단의 적합성뿐 아니라 침해의 최소성, 법익의 균형성 및 본질적 내용 침해 금지라는 기준에서 검토되어야 한다. 특히 고액 양도차익에 대한 공제 혜택 축소가 필요한 경우에도 물가연동 상한, 단계적 상한, 고령자·장기거주자에 대한 과세이연 등 대안 수단이 존재하는지를 비교해야 한다(대한민국헌법 제37조 제2항; 헌법재판소, 2024).

다른 한편으로 고가주택의 장기보유특별공제를 무제한 인정할 경우 자산 규모가 큰 가구에 더 많은 조세혜택이 집중될 수 있다는 형평성 문제가 있다. OECD(2022)도 실거주 주택의 광범위한 양도차익 비과세가 고자산층에 더 큰 혜택을 줄 수 있다고 지적한다. 다만 이는 한국의 장기보유특별공제와 동일한 제도는 아니며, 정책평가에서는 과세형평성과 거래유동성, 실질이익 및 경과규정 간 균형을 따져야 한다.

◩ 보유세 판례만으로 판단할 수 없다: 양도세에 대한 별도 헌법적 검토

헌법재판소(2008)는 종합부동산세의 입법목적 자체는 인정하면서도, 일정 기간 이상 보유한 주거 목적 1주택자나 별다른 재산·소득이 없는 사람에 대한 부담 조정장치가 충분하지 않다는 점을 들어 관련 주택분 과세규정에 헌법불합치 결정을 내렸다. 반면 헌법재판소(2024)는 별도 세제와 과세연도의 종합부동산세 규정에 대해 과잉금지원칙과 조세평등원칙에 반하지 않는다고 판단했다. 이 판례들은 주택과세가 언제나 위헌이라는 논거가 아니라, 납세자의 부담수준과 조정장치 및 입법목적을 종합해 검토해야 함을 보여준다.

두 결정은 모두 보유세인 종합부동산세 사건이다. 처분 때 실현된 소득에 부과되는 양도소득세, 특히 아직 법률로 확정되지 않은 장기거주 소득공제 상한제에 대한 직접적 위헌 판단은 아니다. 따라서 양도세 캡의 위헌 여부를 확정적으로 기술하기보다, 공제 축소에 따른 세액·실질 양도차익·주거이동 제약을 수치화해 헌법상 비례성과 평등성, 신뢰보호 문제를 검토할 필요가 있다는 정책적 논증으로 정리하는 것이 적절하다(헌법재판소, 2008; 헌법재판소, 2024; 법제처, 2026).

<표8> 양도소득세 공제상한과 중과세의 주요 헌법적 검토 항목 검토

주: 헌법 제14조·제23조·제37조 제2항 등에 대한 분석틀이며, 정부안의 위헌 결정을 의미하지 않는다. 자료: 대한민국헌법, 헌법재판소(2008; 2024), 법제처(2026)를 바탕으로 작성.

5 양도소득세 제도의 개선방안

첫째, 장기보유특별공제의 금액 상한 도입은 조세 형평성과 거래유동성 측면에서 재설계해야 한다. 고가주택에 집중되는 과도한 공제혜택을 제한할 근거는 있지만, 장기간의 물가상승으로 누적된 명목이익과 실질 양도차익을 구분할 필요도 크다. 취득가액 물가연동 조정, 장기보유 공제의 일정 부분 존치, 상한의 단계적 적용, 공제한도의 정기적 물가연동 중 어떤 방식이 형평성과 행정비용을 함께 개선하는지 비용추계를 제시해야 한다(OECD, 2022).

둘째, 장기 실거주 1주택자의 생애주기 이동을 막지 않는 제도 설계가 필요하다. 고령화에 따른 주택 규모 축소, 직장 이전, 가족 부양, 지방 이주 같은 이동에서 처분세액이 과도한 진입장벽으로 작용하지 않도록 이연과세나 대체주택 취득 시 과세이연 방안을 비교 검토할 수 있다. 일률적 면제가 아니라 대상·기간·한도와 사후관리 조건을 설계해 투기적 반복거래와 구분해야 한다(OECD, 2022).

셋째, 다주택자에 대한 양도세 중과와 비조정대상지역 장기보유 공제의 거주 중심 개편을 함께 검토해야 한다. 단기투기 억제와 장기 임대서비스 제공은 서로 다른 정책대상이므로 주택 수·규제지역만으로 동일한 처분 불이익을 부여하기보다 보유·임대 기간, 계약 안정성 및 실제 거래동결 정도를 구분한 평가가 필요하다. 임대주택을 매각했을 때 임대공급뿐 아니라 임차수요도 줄 수 있다는 점을 함께 고려해야 한다(문윤상, 2024; OECD, 2022).

넷째, 양도소득세 개편은 일정 기간 유지할 중기적 원칙과 충분한 경과조치를 바탕으로 예측가능성을 확보해야 한다. 유예 종료 직후 한시 완화가 다시 예고되는 식의 잦은 조정은 거래·납세계획을 불안정하게 만들 수 있다. 조세 형평성뿐 아니라 정책 신뢰와 시장 유동성을 성과지표에 포함하는 것이 바람직하다(문윤상, 2024).

다섯째, 세제개편의 헌법적 영향평가를 제도화할 필요가 있다. 정책별 예상 세수뿐 아니라 공제 축소 후 실효세부담, 물가조정 실질양도차익, 주택의 처분·이전 결정에 대한 영향을 입법자료로 제시해야 한다. 장기보유 1주택자와 비거주 임대인, 고령자 및 지방이주 가구 등 특성이 다른 납세자에게 적용되는 예외·경과조치도 평가해야 한다. 이런 검증이야말로 재산권 보호와 조세형평성 사이의 균형을 구체화하는 방법이다(대한민국헌법 제23조·제37조 제2항; 헌법재판소, 2008; 2024).

<표9> 핵심 쟁점별 세제 개선방향

자료: 재정경제부(2026a), 문윤상(2024), OECD(2022), 헌법재판소(2008; 2024)를 바탕으로 작성.

6 결론: 징벌적 과세에서 재산권이 보장되는 예측가능한 세제로

양도소득세는 실현된 양도차익에 대한 정당한 과세 수단이어야 하지만, 높은 세부담을 피하기 위해 주택을 팔지 않는 선택이 늘어난다면 자원의 효율적 배분과 주거 이동을 저해할 수 있다. 장기보유특별공제 상한과 다주택자 중과세의 조정은 서로 다른 납세자 집단을 대상으로 하지만, 세부담 구조가 거래 결정에 영향을 준다는 공통점이 있다. 공정과세를 강화하려는 정책목적과 거래동결을 방지하려는 효율성 목표는 동시에 고려되어야 한다.

특히 정부의 2026년 개편안은 다주택자의 매도 기회를 일부 확대하는 한편 장기보유 공제를 축소하고 2029년부터 중과세율을 다시 높이는 구조를 담고 있다. 이러한 조합이 실제로 매물을 늘릴 것인지, 특정 연도에 매도와 증여가 집중되는 부작용을 낳을 것인지는 사전 예측과 사후 검증이 요구된다. 부동산 세제의 성과지표를 세수나 주택가격뿐 아니라 거래량·거주이동·전월세 수급까지 넓힐 필요가 있다.

따라서 이번 정기국회 세법 심사에서는 양도소득세 개편안을 단순한 세수 조정이나 고가주택 과세 강화로만 평가해서는 안 된다. 장기보유특별공제 상한과 다주택자 중과세율의 단계별 적용이 2027~2029년의 매도·증여 시점, 세수 및 주거이동에 미치는 영향을 납세자 유형별로 제시하고, 물가연동 공제와 과세이연 등 덜 제한적인 대안을 비교해야 한다. 국회의장이 관련 법률안을 세입예산안 부수 법률안으로 지정할 경우 「국회법」 제85조의3에 따른 11월 30일 위원회 심사기한이 적용되는 만큼, 일정에 맞춘 심사에서도 조세 형평성과 거래유동성, 재산권 보장의 균형에 관한 검증이 충실히 이루어져야 한다(「국회법」 제85조의3; 국회예산정책처, 2026).

궁극적으로 부동산 세제는 일률적으로 거래를 억제하는 방식보다 세부담을 예측할 수 있는 안정적 구조를 지향해야 한다. 이번 가상 시뮬레이션은 고가의 장기거주 주택에서 공제한도 도입만으로도 세액이 크게 달라질 수 있음을 보여주지만, 이것만으로 실제 매각 중단이나 위헌성이 입증되는 것은 아니다. 정부는 입법 시 예상 실효세율과 납세자 유형별 주거이동 영향, 조세형평의 편익 및 덜 제한적인 대안을 함께 공개해야 한다. 세제의 정당성은 합리적인 세수 확보뿐 아니라 재산권의 실질적 행사와 주거이동의 선택을 얼마나 균형 있게 고려했는지로 평가받아야 한다(대한민국헌법 제14조·제23조·제37조 제2항; 헌법재판소, 2008·2024).

◩ 참고문헌

관계부처 합동(2026.2.12.), 「다주택자 양도세 중과 유예 종료 및 보완방안」.

대한민국 정책브리핑. 국세청(2026), 「양도소득세 세율표 및 계산구조」.

국세청(2026.3.1.), 「다주택 중과유예 종료, 전용 신고·상담창구 운영으로 납세자 적극 지원」.

「국회법」 (2026.10.2. 시행), 제85조의3 「예산안 등의 본회의 자동 부의 등」, 국가법령정보센터.

국회예산정책처(2026), 『2026 대한민국 재정』, 「세입예산안 부수 법률안의 지정」, 257쪽.

대한민국헌법(1987.10.29. 전부개정), 제11조·제14조·제23조·제37조·제38조·제59조. 국가법령정보센터.

문윤상(2024), 『주택 양도소득세의 경제적 효과』, KDI 정책연구시리즈 2024-08.

법제처(2026.8.4.), 「소득세법 일부개정법률안 입법예고」, 재정경제부 공고 제2026-213호.

재정경제부(2026a), 「2026 세제개편안 PART 02」(2026.8.10.). 재정경제부(2026b), 「2026년 세제개편안 정부안 확정」(2026.9.1.).

재정경제부(2026c), 「2026년 세제개편안: 한눈에 보는 정책·부동산 세제 FAQ」.

헌법재판소(2008.11.13.), 「종합부동산세 관련 헌법불합치 등 결정」, 2006헌바112 등 병합 사건.

헌법재판소(2024.5.30.), 「2020년 귀속 종합부동산세에 관한 사건」, 2022헌바189 등(병합), 합헌.

OECD(2022), Housing Taxation in OECD Countries. OECD Tax Policy Studies.