인구는 줄고, 지방정부는 커졌다

한국의 주민등록인구는 2016년 5,169만 6,216명에서 2025년 5,111만 7,378명으로 57만 8,838명, 1.1% 감소함. 같은 기간 지방공무원 정원은 30만 7,566명에서 38만 4,155명으로 7만 6,589명, 24.9% 증가함. 주민 1만 명당 지방공무원 정원은 59.5명에서 75.2명으로 늘었고, 공무원 1명이 담당하는 주민 수는 약 168명에서 133명으로 줄어듦. 정원과 현원, 국가직 전환 등 통계범위의 차이를 고려해야 하지만, 인구와 지방정부 인력의 장기 방향이 뚜렷하게 엇갈렸다는 사실은 분명함(행정안전부, 각 연도).

226개 기초지방자치단체를 동일 기준으로 연결한 2017~2025년 패널에서도 같은 현상이 확인됨. 분석대상 지역의 주민등록인구는 1.5% 감소한 반면 지방공무원 현원은 18.6% 증가함. 226곳 중 174곳에서 인구가 감소했고, 225곳에서 공무원이 증가함. 특히 173곳은 '인구 감소·공무원 증가’ 유형이었음. 이 결과는 공무원 증가가 반드시 비효율이라는 뜻은 아니지만, 지방정부 인력의 확대가 인구변화에 비해 훨씬 강한 점증성을 보였음을 의미함.

비수도권은 인구가 4.7% 감소하는 동안 지방공무원이 15.5% 증가함. 군 지역은 인구가 5.7% 감소했지만 공무원은 15.4% 증가했고, 주민 1만 명당 공무원은 113.2명에서 138.6명으로 늘어남. 행정안전부가 지정한 89개 인구감소지역은 인구가 10.1% 감소한 반면 공무원이 14.0% 증가함. 이들 지역의 주민 1만 명당 공무원은 113.2명에서 143.5명으로 상승했으며, 89곳 모두에서 공무원이 증가함.

지방소멸은 일부 신규 행정수요를 발생시킴. 고령층 돌봄, 방문형 복지, 빈집·유휴시설 관리, 분산된 취락의 기반시설 유지, 생활교통과 재난대응은 인구가 줄어도 오히려 부담이 커질 수 있음. 그러나 지방소멸 위험의 상승은 그 자체로 상시조직과 공무원 정원 증가의 근거가 될 수 없음. 한국고용정보원의 개편 지방소멸위험지수는 20~39세 여성인구와 65세 이상 인구의 비율을 백분율로 환산해 지역의 재생산 가능성을 측정한 인구구조 지표이며, 행정안전부의 인구감소지역 지정도 인구·밀도·청년이동·고령화·재정여건 등을 종합한 정책대상 분류임. 어느 지표도 개별 부서의 업무량이나 적정인력을 직접 측정하지 않음(이상호, 2024·2025; 행정안전부, 2021).

인구감소로 새로 생긴 업무만 제시하고 주민등록·민원·교육·개발·시설이용 등 줄어든 업무, 디지털화에 따른 생산성 향상, 공동행정 가능성을 상계하지 않으면 정원은 계속 늘어남. 따라서 증원은 '소멸위험지역 여부’가 아니라 기능별 순증 행정수요에 근거 필요함. 신규 수요에서 기존 업무 감소분과 효율화 가능성을 차감하고, 남는 업무가 상시적이며 내부 재배치로 처리하기 어려운 경우에만 정원을 늘리는 원칙이 필요함.

개혁은 중앙정부가 지방정원을 다시 직접 승인하는 방식이어서는 안 됨. 현행 기준인건비제의 문제는 지방의 자율성 그 자체가 아니라 산정 근거의 불투명성, 지역 참여 부족, 주민과 지방의회의 사후통제 미흡에 있음. 중앙정부는 공통 지표와 비교자료, 최소서비스 기준을 제공하고, 지방정부는 조직과 인력을 자율적으로 결정하되 비용과 성과를 주민에게 책임지는 체계로 전환 필요함(류영아, 2025; 김지수·최지민·유자영, 2024).

지방재정제도도 형평화와 성장유인을 함께 담아야 함. 인구와 세원이 적은 지역에 교부세와 보조금을 지원하는 것은 전국 어디서나 최소 서비스를 보장하기 위해 필요함. 다만 이전재원이 자체세입 확충과 세출 효율화의 성과를 상쇄하면 의존성이 고착될 수 있음. 기본서비스 보장분과 성과·혁신 인센티브를 분리하고, 인구 정착, 고용과 사업체 증가, 지방세·경상적 세외수입의 순증, 세출 구조조정, 공동행정의 성과가 지역에 실질적인 재정 편익으로 남도록 해야 함.

중장기적으로는 지방세와 세외수입 운용의 자율성을 높여 지역경제 성장과 지방세수가 더 직접 연결되도록 해야 함. 탄력세율의 실질적 활용, 지역의 외부비용과 편익에 맞춘 선택적 과세·부담체계, 사용료·수수료의 합리적 현실화, 유휴 공유재산의 활용, 지역 고용·소비·사업활동과 연계된 세원 배분을 검토 필요함. 재정격차 확대를 막기 위한 형평화는 유지하되, 지역이 세원을 키워도 교부금 감소로 성과가 모두 상쇄되지 않는 '인센티브 정합적’ 제도가 필요함.

보고서의 결론은 단순한 감원론이 아님. 인구가 증가하는 지역에는 필요한 인력을 보강하고, 인구가 감소하는 지역에서는 관리·지원기능과 중복조직을 줄이는 대신 복지·안전·현장서비스를 강화 필요함. 지방정부를 작게 만든다는 것은 필요한 서비스를 줄인다는 뜻이 아니라 불필요한 조직, 고정비용과 이전재원 의존을 줄인다는 뜻임. 지방정부를 유능하게 만든다는 것은 제한된 인력과 재원을 변화하는 수요에 재배치하고, 지역경제와 자체세입을 키우며, 결과를 주민에게 설명할 수 있게 한다는 뜻임.

<표> 시군구 지역별 인구 감소 및 지방공무원 증가 현상 실증분석 결과

자료: 행정안전부 주민등록인구통계 및 「지방자치단체 공무원 인사통계」를 결합하여 작성.

주: 226개 기초지자체 2017~2025년 패널.

<목 차>

핵심요약

I. 서론: 인구감소와 공공인력 증가의 역설

II. 인구감소와 지방공무원 정원관리의 이론적·제도적 배경

III. 분석자료와 방법

IV. 지방소멸 현황과 국가·지방공무원 규모의 변화

V. 시·군·구별 인구와 지방공무원 수의 괴리

Ⅵ. 지방공무원 증가는 행정수요와 재정여건으로 설명되는가

Ⅶ. 인구감소 시대의 지방공무원 정원관리 개혁

Ⅷ. 결론: 지방정부를 작고 유능하게 재설계하자

참고 문헌

부록