의원입법 과잉현상에 대한 비판적 고찰
CFE Report
| 발행처 | 자유기업원 (Center for Free Enterprise) |
| 발행인 | 최승노 (자유기업원 원장) |
| 집필자 | 정윤석 (명지전문대학 공공행정서비스과 교수 / 자유기업원 초빙연구위원) |
| 발간일 | 2026. 3. 24. |
| 시리즈 | CFE Report (No. 26-03) |
| 문의 | 02-3774-5000, cfemaster@cfe.org |
1. 논의 배경 및 문제의식
2003년 국회법 개정으로 의원발의 요건이 20인에서 10인으로 완화된 이후, 의원입법이 급격히 증가했습니다. 17대 국회부터 의원안이 전체 법률안의 압도적 비중을 차지하기 시작했습니다.
76.5%
17대 국회 의원안 비중
91.5%
21대 국회 의원안 비중
93.8%
22대 국회 의원안 비중
핵심 문제의식: 양적 증가가 단순히 입법 활성화로만 볼 수 없으며, 국회 심사역량과 의원입법 구조에 심각한 부담을 주고 있습니다.
정부안과 의원안의 사전 검토 과정 비교
🏛️
정부안
엄격한 사전 검토
VS
📋
의원안
상대적 검토 미흡
정부안은 부처 협의, 예산 검토, 각종 영향평가를 거치지만 의원안은 이런 과정이 생략됩니다.
⚠️ 우려사항: 상대적으로 간편한 의원안 제출과정을 이용하여 사실상 정부가 추진하는 법률안을 국회의원 입법발의 방식으로 제출하는 사례가 나타나고 있습니다.
2. 의원입법 과잉현상의 실태 분석
의원안 처리현황 추이
의원안 통과율 (13대 → 21대)
52.8% → 29.9%
의원안 가결률 (13대 → 21대)
13.6% → 5.9%
| 국회 | 의원안 수 | 통과율 | 가결률 | 임기만료폐기율 |
|---|---|---|---|---|
| 17대 | 5,728건 | 39.7% | 12.2% | 51.5% |
| 20대 | 21,594건 | 30.4% | 6.7% | 67.8% |
| 21대 | 23,655건 | 29.9% | 5.9% | 67.8% |
심각한 문제: 21대 국회에서 16,032건이 임기만료폐기되어 전체 의원안의 67.8%가 폐기되었습니다. 이는 국회 심사역량의 한계를 보여줍니다.
실적 부풀리기 현상
928개
21대 의원 1인당 평균 참여 의안수
2,433개
상위 5% 의원 평균 참여수
82개
하위 5% 의원 평균 참여수
참고: 21대 국회 실제 의원안은 23,655개이지만, 의원들이 참여한 총 횟수는 296,930번입니다. 이는 공동발의 제도가 실적 부풀리기에 활용되고 있음을 시사합니다.
3. 의원안 처리현황과 문제점
임기만료폐기 증가 추세
17대 국회
임기만료폐기율 51.5% (2,950건)
19대 국회
임기만료폐기율 61.7% (9,526건)
21대 국회
임기만료폐기율 67.8% (16,032건)
규제관련 의원안 증가
4,959건
22대 국회 규제관련 의원안
32.9%
전체 의원안 중 규제 비중
⚠️ 위험: 관계기관 협의나 정책공동체 협의 없이 발의되는 규제관련 의원안은 집행 단계에서 예상치 못한 부작용을 일으킬 가능성이 매우 높습니다.
회기별 의원안 처리 패턴
국회 회기 후반(15~16구간)에서 임기만료폐기율이 90%를 상회하여 무분별한 법안 발의 문제가 심각합니다. 회기 초반에 발의된 의원안도 50% 이상이 폐기되어 국회 심의과정의 과부하를 보여줍니다.
4. 정책적 제언 및 개선방안
✅ 의원입법의 장점
- 입법부의 자율성 강화
- 사회적 요구의 신속한 제도화
- 행정부에 대한 견제 기능
- 민주적 기능 수행
❌ 현재 과잉현상의 문제
- 낮은 통과율과 가결률
- 높은 임기만료폐기율
- 입법자원의 비효율적 사용
- 유사·중복 법안의 남발
구체적 개선방안
1. 양적 실적평가 개선: 공동발의 건수보다 대표발의의 질, 실제 통과 여부, 내용의 충실성, 정책 효과를 중시하는 평가 기준으로 전환
2. 유사·중복 의원안 사전심사 강화: 발의 초기 단계에서 유사법안을 검토하고 병합·정리할 수 있는 체계 구축
3. 규제관련 의원안 엄격 검토: 규제 신설·강화 의원안에 대해 최소한의 영향평가서나 관계기관 의견청취 절차 의무화
4. 회기말 발의 최소화: 임기만료폐기 방지를 위한 발의 시기 조정 및 재발의 관행 개선
5. 입법지원 전문성 강화: 일정 규모 이상 법안에 대한 비용추계, 집행 가능성, 법체계 충돌 여부 체계적 검토
결론: 의원입법의 민주적 기능을 위축시키지 않으면서도, 실질적 숙의와 책임성을 바탕으로 이루어지도록 하는 제도적 개선이 필요합니다.
참고문헌 (References)
- 이혁우 외, "22대 국회 입법발의 경향과 개선과제 – 2024.5.부터 2026.11.까지 규제 법안을 중심으로 -," CFE Report(No. 25-13). 1-24. (2025. 12. 16.)
- 국무회의 보고자료, "의원입법의 현황 및 정부의 대응방안," 법제처. (2007.7.24.)
- 국회입법조사처, "제21대 국회 입법활동 분석," NARS입법·정책(제156호). (2024. 12. 19.)
- 법제처1, "2025 법제업무 편람," 법제처 법제정책총괄과. (2024. 12.)
- 법제처2, "2024 의원입법 지원업무 편람," 법제처 법제조정총괄법제관. (2024. 12.)
- 국가법령정보센터(국회법-본문), 2003. 2. 4. 국회법 일부개정
- 열린국회정보 정보공개포털, 2026년 1월 30일 현재
- 의안정보시스템(일반통계-처리의안통계), 2026년 1월 30일 현재
- 좋은규제시민포럼(포럼소식-규제입법모니터링), 2026년 2월 5일 현재