국회와 행정부의 예산권력 분립: 한국의 새로운 균형에 대하여

최종 수정일 : 2026-04-07

발행처	자유기업원 (Center for Free Enterprise)
발행인	최승노 (자유기업원 원장)
집필자	옥동석 (열린사회포럼 이사장/전 한국조세재정연구원장)
발간일	2025년 5월 15일
시리즈	CFE Report No. 25-04
문의	02-3774-5000, cfemaster@cfe.org

1. 연구 개요 및 배경

근대 국가 출범 이후 서구 여러 나라의 재정운용 핵심 이슈는 시대별로 많은 변화를 보이고 있습니다. 절대왕정에서 근대국가로 전환 초기에는 조세부담 경감과 수지균형 원칙 준수가 중요했으나, 19세기 들어 의회 중심 재정운용의 한계가 드러나기 시작했습니다. 20세기 이후에는 행정부 중심 예산제도 확립과 함께, 재정의 지속가능성을 위한 새로운 균형점 모색이 중요한 과제가 되었습니다.

1920년대

미국 행정부 중심
예산제도 확립

1950년대

프랑스 의회
예산권한 무력화

1990년대

OECD 예산권력
분립 연구 본격화

핵심 논점: 예산과정에서 의회와 행정부의 적정한 권력분립은 재정의 지속가능성과 민주적 통제를 동시에 달성하는 핵심 수단입니다. 이는 단순히 권력 배분의 문제가 아니라, 국가재정의 효율성과 책임성을 확보하기 위한 제도적 장치입니다.

재정 공유지의 비극 해결 메커니즘

👥

이익집단

경쟁적 요구

→

🏛️

의회

전략적 논의

→

🏢

행정부

체계적 검토

→

⚖️

최적 균형

지속가능한 재정

그림 1. 예산권력 분립을 통한 재정 공유지 문제 해결

2. 서구 재정민주주의 발전과정

18-19세기

절대왕정에서 근대국가로 전환, 의회 중심 재정권 확립

1920년대

미국: 의회 중심 재정운용의 한계 인식, 행정부 예산제도 도입

1950년대

프랑스: 의회 예산권력 무력화 헌법 개정

1960-70년대

케인스식 재정운용 채택, 재정적자 적극 수용

1980년대

재정준칙 도입 필요성 인식, 의회의 엄격한 감시 역할 부각

1990년대

OECD 국가 비교연구 본격화, 예산권력 분립 모범관행 도출

미국의 교훈: 제왕적 의회의 한계

                    1910년대 미국의 성찰: 르네 스톰(René Stourm)의 『예산』 미국 번역본 서문은 당시 미국 지식인들의 문제의식을 잘 보여줍니다. "절대왕정을 대신한 대중의회가 민주주의에 많은 기여를 했지만, 효율적인 행정에는 거의 기여하지 못했다"는 평가는 현재 한국에도 중요한 시사점을 제공합니다.
                

프랑스 역시 1789년 대혁명 이후 의회 중심 예산편성의 폐해를 경험했습니다. 제3·4공화국에서 무분별한 예산편성이 이루어지자, 1958년 드골 헌법은 의회 권한을 대폭 제한하는 방향으로 전환했습니다.

3. 국제적 모범 관행

OECD와 국제기구들이 도출한 예산권력 분립의 모범적 관행은 다음 세 가지 원칙으로 요약됩니다: ①의회는 전략적 논의를 통해 예산총량과 분야별 재정배분을 주도하고, ②행정부는 예산편성과 집행을 체계적으로 수행하며, ③의회는 사후 결산심사에서 정책감사를 통해 행정부를 견제해야 합니다.

예산과정별 권한 배분

단계	의회의 역할	행정부의 역할	주요 특징
예산편성	예산총량·분야별 한도 설정	세부 예산편성 주도	전 세계 공통 (미국 제외)
예산승인	심의·확정 (제한적 수정)	예산안 제출	의원내각제: 엄격 제한 대통령제: 상대적 자유
예산집행	간접 감시	집행 주도	행정부 재량권 인정
결산심사	정책감사 (효율성·효과성)	집행결과 보고	정치적 공방과 분리

중앙집중화 vs 분권화 균형

행정부 중심 체계적 편성 85%

의회의 전략적 통제 70%

사후 정책감사 60%

⚠️ 주요 제한사항: 영국, 독일, 프랑스는 모두 의회의 예산 증액 또는 세입감소 법안 제안을 헌법적으로 금지하고 있습니다. 이는 재정건전성과 행정부 예산편성권 보호를 위한 핵심적 장치입니다.

4. 한국의 현황과 문제점

한국은 1987년 민주화 이후 예산 관련 정치적 갈등이 급격히 증가했습니다. 2000년대부터는 국회의 예산수정이 전 세계적으로 유례없는 수준까지 확대되었으며, 이는 대통령제와 '예산 비법률주의'가 결합된 독특한 제도적 특성에서 비롯됩니다.

1,434건

2023년도 국회
예산수정 건수

418.6조원

21대 국회
재정관련 법안 부담

10-15%

세부사업 수정
건수 비율

한국 재정헌법의 특징

✅ 제도적 장점

대통령제하 국회-행정부 합의 유도
'증액 및 신비목설치 금지' 조항
준예산 제도로 정부 연속성 보장

❌ 구조적 한계

예산 비법률주의로 대통령 거부권 부재
여소야대시 극한적 대립 가능성
예산근거법 제한 없어 행정부 편성권 침해

국회 예산수정 증가 추이

연도	정부안 (조원)	증액 (억원)	감액 (억원)	세부사업 수정건수
2025	579.1	8,382 (0.1%)	43,690 (0.75%)	452
2024	548.9	53,490 (0.97%)	42,390 (0.77%)	1,028
2023	525.2	223,990 (4.26%)	136,630 (2.60%)	906
2022	493.6	92,570 (1.88%)	51,600 (1.05%)	941

심각한 문제점: 금액 기준으로는 2-4% 수준이지만, 세부사업 건수로는 10-15% 수준의 수정이 이루어지고 있습니다. 이는 의원들의 '쪽지예산' 요구가 행정부의 체계적 예산편성을 왜곡할 위험성을 보여줍니다.

5. 정책 제언: 한국의 새로운 균형

한국의 예산권력 분립을 위한 다섯 가지 핵심 과제를 제시합니다. 이는 현행 대통령제 하에서도 적용 가능하며, 의원내각제 전환 시에도 그대로 활용할 수 있는 보편적 원칙들입니다.

한국형 예산권력 분립 모델

🎯

재정준칙

국회 주도

→

📋

예산편성

행정부 체계적 수행

→

⚖️

심의승인

입법과목 중심

→

🔍

정책감사

결산위 분리 운영

그림 2. 한국형 예산권력 분립 모델

제언 1: 국회 주도의 재정총량 및 분야별 배분

현재 한국 국회는 재정준칙을 입법하지 않아 예산총량을 행정부의 임의적 재량에 방치하고 있습니다. 예산총량은 국회가 여야 합의로 제시하는 것이 바람직하며, 이를 위해 국회법에서 재정준칙을 규정하고 강화된 의결요건(예: 2/3)을 적용해야 합니다.

제언 2: 예산소요 또는 세입감소 입법 금지

헌법 제57조의 제정 취지를 적극 해석하여, 매년도 예산심의뿐만 아니라 예산근거법에도 '증액 및 신비목설치 금지' 원칙을 확대 적용해야 합니다. 이는 예비타당성조사 면제 입법도 제한하는 효과를 가져올 것입니다.

제언 3: 입법과목과 행정과목의 엄격한 구분

입법과목 (장-관-항) 국회 의결 대상

행정과목 (세항-세부사업) 행정부 재량 영역

제언 4: 국회 예산수정 절차의 명문화

                    투명성 확보 방안: 현행의 구두 동의 방식을 개선하여, 국회의 예산 감액·증액 요구와 행정부 동의 여부를 명문화된 절차로 공개해야 합니다. 이를 통해 국민적 여론을 통한 감시가 가능해집니다.
                

제언 5: 결산위원회 분리 및 기능 활성화

현행 예산결산특별위원회를 예산위원회와 결산위원회로 분리하고, 결산위원회가 정치적 공방의 장이 아닌 정책감사의 장이 되도록 영연방 국가들의 '공공회계위원회' 방식을 벤치마킹해야 합니다.

✅ 정책감사 중심

사업 집행의 효율성·효과성 심사
정무직이 아닌 실무진 대상 질의
구체적 개선방안 제시
연중 결산심사 가능

❌ 현행 방식의 한계

여야간 정치적 공방의 장
단기간 형식적 심사
언론 의식한 정치적 발언 중심
실질적 개선 효과 미미

참고문헌 (References)

권해호(1993), "예산법률주의에 관한 연구," 법학박사 학위논문, 부산대학교
김인철(1997), "예산제도에 관한 연구," 법학박사 학위논문, 중앙대학교
김종면·장용근(2018), 「재정법의 국제비교 및 우리 재정법체계에의 함의」, 한국조세재정연구원
옥동석(2011), "예산법률주의의 두 가지 의의," 「예산춘추」, vol. 24, 국회예산정책처
옥동석(2015), 「권력구조와 예산제도」, 21세기북스
옥동석(2024), "대한민국 근대 예산의 출발," 「예산정책연구」, 국회예산정책처
Lienert, Ian(2010), "Role of the Legislature in Budget Processes," IMF Technical Notes
McGee, David G.(2007), The Budget Process: A Parliamentary Imperative, Commonwealth Parliamentary Association
Von Hagen, Jürgen(2008), "Political Economy of Fiscal Institutions," Oxford Handbooks of Political Economy