부동산 정책의 패러다임 전환

최종 수정일 : 2026-11-09

발행처	자유기업원 (Center for Free Enterprise)
발행인	최승노 (자유기업원 원장)
집필자	고광용 (자유기업원 정책실장)
발간일	2026년 11월 9일
시리즈	CFE Report No. 26-14
원문 링크	원문 보기
문의	02-3774-5000, cfemaster@cfe.org

1. 연구 배경 및 핵심 주장

주택은 자산인 동시에 국민에게 필수적인 주거서비스를 제공하는 재화다. 매매가격을 억제하기 위한 규제가 주택 거래와 임대공급을 제약하고 임차인의 주거비 부담을 높인다면, 정책의 본래 목적과 상충할 수 있다.

핵심 명제: 집값 안정은 주거안정을 위한 수단이지 목적 그 자체가 아니다. 정책의 성패는 주택가격의 등락이 아니라, 국민이 실제 부담하는 주거비와 주거수준의 개선 여부로 평가되어야 한다.

+16.7%

전국 주택매매가격지수 명목 상승
(2013→2025년)

+25.4%

같은 기간 소비자물가 상승률

−6.9%

물가 조정 후 실질 주택가격 변화

                    📌 주목할 대조: 전국 평균 집값은 물가 조정 후 오히려 하락했지만, 2026년 9월 서울 전세가격은 +8.29%, 월세통합가격은 +8.19% 상승(전년 동월 대비)했다. 명목 매매가격만으로 주택정책의 성과를 판단하기 어렵다는 사실을 보여준다.
                

거래·소유규제의 임대차시장 파급 경로

🏛️

조세·금융
거래규제

취득·보유·양도세,
대출·실거주 의무

→

🏠

가계·임대인
선택 변화

매수·매도·보유
선택 왜곡

→

⚖️

임차수요·
임대공급 재배분

지역·유형별 상이

→

💸

전월세 비용
변화 가능성

임차인 주거비
부담 전가

그림. 거래·소유규제가 임대차시장에 미치는 상반된 파급경로 (개념도). 실제 인과효과는 지역·수급·공급탄력성에 따라 달라지며 추가 실증 검증 필요.

2. 역대 정부의 부동산정책 변천 (2013~2026년)

2013년부터 2026년까지 역대 4개 정부는 소유·거래·조세·금융·임대차·공급 정책을 각기 다른 방향으로 운영했다. 그러나 공통적으로 임차가구의 주거비 부담에 대한 종합적 성과평가는 상대적으로 미흡했다.

정권별 주요 정책 연혁

박근혜 정부 (2013.2 ~ 2017.3)

주택거래 정상화·LTV·DTI 완화, 다주택자 양도세 중과 폐지(2014), 뉴스테이(기업형 민간임대) 도입. 거래량 2013년 85.2만 건 → 2015년 119.4만 건으로 증가. 후기에는 과열 대응으로 선별규제로 전환.

문재인 정부 (2017.5 ~ 2022.5)

다주택자 세제·금융·거래규제 중층 강화(8·2 대책, 9·13 대책, 7·10 대책), 2020년 계약갱신요구권·임대료 증액상한(5%) 도입. 공공주도 3080+ 공급계획 병행. 취득·보유·양도 3단계 중과 중첩이 거래 유동성 저하 우려를 낳음.

윤석열 정부 (2022.5 ~ 2025.4)

다주택 양도세 중과 한시 배제, 규제지역 대폭 해제, 종부세 공제 상향·중과 완화. 270만 호 중장기 공급계획·비아파트 활성화. 2022~2023년 고금리·PF 위축·전세사기 충격은 별도 외생변수로 작용.

이재명 정부 (2025.6 ~ 2026.10)

수도권 주담대 6억 원 한도·전입 의무 강화(6·27 대책), 서울 전역·경기 12개 지역 규제지역·토지거래허가 확대(10·15 대책), 다주택 양도세 중과 유예 종료(2026.5). 동시에 수도권 23만 호 이상 신속공급·실수요자 금융지원 보완(8·13 대책) 병행.

4개 정부 정책 비교

비교 항목	박근혜 (2013~17)	문재인 (2017~22)	윤석열 (2022~25)	이재명 (2025~26)
정책 방향	거래 정상화·구입 지원 → 과열 선별관리	투기수요 억제·공공성 강화	거래·세부담 완화·공급 정상화	고가·규제지역 수요관리, 신속공급 병행
취득세	세부담 완화·생애최초 지원	다주택 중과(2020)	중과 완화 정부안 제시	다주택 현행 유지·검토
양도소득세	다주택 중과 폐지(2014)	규제지역 중과 강화	중과 한시 배제(2022~)	2026.5 유예 종료
대출·금융	LTV·DTI 완화(2014)	LTV·DTI·DSR 강화	주담대 규제 완화·특례론	주담대 한도 강화(2025)
임대차 보호	뉴스테이·민간임대 확대	갱신권·상한제 도입(2020)	상생임대인·전세사기 대응	전월세 안정·임차인 보호 보완
핵심 한계	금융완화→ 가계부채 위험	신규·갱신 이중시장, 거래잠김	공급 입주 시차, PF 위기	매수 지연·임차수요 잔류 우려

3. 부동산정책 비교 및 성과평가

모든 정부가 거래·조세·금융 수단을 조정하면서도 임차가구의 부담을 정책평가의 중심에 지속적으로 놓지는 못했다. 규제의 순효과는 임대용 주택의 재고와 자가·임차 전환을 함께 추적해야만 판단할 수 있다.

소득 대비 임대료 비율(RIR) 추이

전국 임차가구 RIR (전국 중위월임대료 ÷ 중위월가구소득 × 100 / 출처: 국토교통부 주거실태조사)

2014년 (전국)20.3%

2017년 (전국)17.0%

2021년 (전국)15.7%

2024년 (전국)15.8%

2023년 (수도권) ← 격차 최대20.3%

2024년 (수도권)18.4%

                    📊 해석 주의: 전국 평균 RIR은 2014년 20.3%에서 2024년 15.8%로 하락해 겉으로는 개선됐다. 그러나 수도권은 2023년 20.3%로 치솟았다가 2024년 18.4%로 소폭 하락했다. 전국 평균이 안정적이어도 지역별 부담 양극화는 가려질 수 있다.
                

소득 대비 주택가격 배율(PIR) — 수도권

6.9배

2014년 (수도권 PIR)

10.1배

2021년 (수도권 PIR 정점)

8.7배

2024년 (수도권 PIR, 여전히 2014比 높음)

⚠️ 구조적 시사점: 역대 정부는 경기 순환에 따라 강한 수요규제와 전면 완화를 반복했다. 같은 소유·거래 행위에 대한 세율·규제가 여러 차례 바뀌면 시장 참가자는 주거 목적보다 제도 변화 시점에 맞춰 거래를 앞당기거나 미루는 왜곡이 발생한다.

규제 강화 vs. 완화 — 임대차시장 관점

✅ 기대 편익

투기적 레버리지·단기 매입 억제
갱신 임차인 임대료 급등 위험 완화
금융안정 (가계부채 관리)
고가주택 수요관리로 중장기 가격 안정

❌ 우려되는 비용

무주택 실수요자 매수 지연 → 임차 잔류
양도세 중과로 거래잠김 및 매물 감소
신규·갱신 계약 이중시장 형성
잦은 규제 변경 → 시장 불확실성 증가

4. 주택가격·전월세시장 변화와 임대차 비용 전가

명목 주택가격이 오른 것과 일반 물가를 웃도는 실질 가격 상승은 구분해야 한다. 2013~2025년 전국 주택가격은 명목으로는 +16.7% 올랐지만, 소비자물가(+25.4%) 조정 후 실질가격은 약 −6.9% 하락한 것으로 추정된다.

2026년 9월 주거비 관련 핵심 지표

+3.17%

전국 주택매매가격
(전년 동월 대비)

+8.29%

서울 전세가격
(전년 동월 대비)

+8.19%

서울 월세통합가격
(전년 동월 대비)

+2.9%

전국 소비자물가
(전년 동월 대비)

핵심 관찰: 전국 매매가격은 물가 조정 후 실질 +0.26%에 그쳤지만, 전세·월세통합가격은 물가를 제거해도 각각 약 +0.73%, +0.81% 상승했다. 임대차가격 상승이 전체 소비자물가를 웃돈다는 뜻이다.

주택규제의 임대차 비용 전가 4대 경로

전가 경로	우려되는 메커니즘	상쇄 가능 경로
① 매수 수요 억제 → 임대수요 전환	대출 한도·실거주 규제로 매수 지연 → 임차시장 잔류 → 임대료 상방압력	매매가격 하락 시 구매 전환 재개 → 임차수요 감소
② 임대주택 자가 전환 → 임대공급 감소	임대주택이 무주택 실거주자에게 매도 → 해당 주택의 임대서비스 종료	매수자가 기존 임차가구였다면 임차수요도 함께 감소 → 상쇄
③ 조세·금융 비용 → 임대료 전가	보유·거래 세부담 증가 → 임대인의 신규 공급·투자 조정 → 계약 형태 변경	임대료는 임차인 지불능력·대체주택 공급으로도 제약 → 기계적 전가 아님
④ 정책 변동성 → 거래·계약 왜곡	세율·규제 잦은 변경 → 세부담 변화 전 매도 집중 → 이후 잠김현상	규칙 안정화·예측가능성 확보 시 왜곡 완화

⚠️ 주의: 위 경로는 인과효과를 확정한 것이 아니라 검증해야 할 가설이다. 실제 효과는 지역별 수급·공급탄력성·계약구조에 따라 달라지며, 전월세가격·RIR·임대주택 재고·거래량을 함께 모니터링해야 한다.

2026년 8월 주택시장 공급·거래 경보 지표

−27.2%

전국 누적 준공
(전년 동기 대비)

−23.5%

8월 주택매매 거래
(전년 동월 대비)

69,134호

8월 말 전국 미분양
(+1.3% 전월비)

자료: 국토교통부 2026년 8월 주택통계(2026.9.30). 월간 거래 감소가 곧 매물 부족이나 임대주택 재고 축소를 의미하지는 않으며, 수요 집중 지역과 유형별 분리 분석이 필요하다.

5. 주거비 안정 중심의 정책 전환 방향 및 주요 제언

부동산정책은 주택 매매가격의 단기 억제에서 벗어나 국민의 실질 주거비 부담 완화와 주거물가 안정, 주거수준 향상을 중심으로 재설계되어야 한다. 집값 안정 그 자체가 아니라, 국민이 감당할 수 있는 비용으로 안정적인 주거생활을 영위하도록 하는 것이 최종 목표다.

정책 패러다임 전환: "집값이 올랐는가 내렸는가"만으로는 충분하지 않다. 임차가구가 지불하는 주거서비스 비용의 변화를 주택정책의 핵심 성과지표로 삼아야 한다.

5대 주요 정책 제언

정책목표 전환 — 성과평가 체계 개편

주택 매매가격 억제 중심에서 전월세 부담·주거물가 안정 중심으로 성과평가 체계를 개편한다. 임차료 CPI·신규 전월세가격·RIR·PIR·입주물량·최저주거기준을 하나의 성과표에 담는다.

조세·거래규제 합리화 — 거래잠김 최소화

다주택자 양도세 중과·실거주 의무 등으로 인한 거래잠김과 임대주택 공급 제약을 최소화한다. 장기·안정 임대에 기여하는 주택 공급을 유지하면서 불필요한 거래 장벽을 낮춘다.

주택공급 및 임차인 보호 강화

수요가 집중된 도심의 실질 공급 확대와 민간 장기임대 활성화를 추진하고, 임차인의 계약·보증금 안전을 확보한다. 공공임대는 취약계층에 집중하고 민간임대는 경쟁·장기공급 유인을 확보하는 역할 분담이 필요하다.

실수요 중심 금융규제 — 무주택·1주택 대출완화

가계부채 건전성 관리를 유지하면서 무주택·1주택 실수요자의 주택구입 및 주거이동 제약을 완화한다. 상환능력 중심의 건전성 기준을 유지하되 생애 첫 구입·직장이동 등 실거주 목적 거래에 대한 예외를 정비한다.

부동산 규제영향평가 제도화 — 환류 강화

규제 시행 전후 전월세가격·임대주택 재고·주거비 부담·이동성에 대한 정기적 실증평가와 정책 환류를 의무화한다. 차분의 차분법(DID) 등 준실험 설계로 규제의 인과효과를 검증하고 사전예측과 사후결과의 괴리를 공개한다.

성과관리 지표 전환: 집값 중심 → 주거비 부담 중심

지표군	제안 지표	주기/출처
주거물가	전세·월세·주택임차료 CPI, 자가주거비포함 CPI(보조)	월 / 국가데이터처
시장가격	전세·월세통합가격지수, 신규·갱신 계약 실거래가	월 / 한국부동산원·국토부
가계부담	RIR, 주거비 과부담 가구 비중, 소득계층별 주거비	연 / 주거실태조사
임대차 공급	임대 매물 재고, 임대차 거래량, 준공·입주 가능 물량	월·분기 / 국토부·시장 데이터
이동성·안정성	평균 거주기간, 계약갱신률, 퇴거·보증금 피해	분기·연 / 행정·설문
조세·금융 파급	규제지역별 매매·임대 전환율, 대출 이용·승인	월·분기 / 금융·행정

                    🏁 결론 — 정책 메시지: 집값 안정이 정책의 최종 목적이 되어선 안 된다. 매매시장의 규제가 임대차시장의 불안으로 전가되지 않도록 규제·조세·금융정책을 재설계하고, 국민이 실제 부담하는 주거비를 정책의 핵심 성과지표로 삼아야 한다.
                

참고문헌 (References)

관계부처 합동(2017.8.2), 「실수요 보호와 단기 투기수요 억제를 통한 주택시장 안정화 방안」.
관계부처 합동(2020.7.10), 「주택시장 안정 보완대책」.
관계부처 합동(2025.10.15), 「주택시장 안정화 대책」.
관계부처 합동(2026.8.13), 「전월세 및 매매시장 안정을 위한 주택 신속공급 방안」.
국가데이터처(2026.10.2), 「2026년 9월 소비자물가동향」 및 세부 품목계열.
국토교통부(2013.4.1), 「서민 주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책」.
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국토교통부(2024), 「2024 주거실태조사」; 국가지표체계, 「소득 대비 주택임대료 비율(RIR)」.
국토교통부(2026.9.30), 「2026년 8월 주택통계 및 2025년 주택건설실적 확정치」.
기획재정부(2022.5.9), 「다주택자 양도소득세 중과 한시 배제」.
기획재정부·국토교통부(2024.8.8), 「주거안정을 위한 주택공급 확대방안」.
금융위원회(2025.6.27), 「가계부채 관리 강화 방안」.
재정경제부(2026.8.10), 「2026 세제개편안 PART 02」(정부안).
한국부동산원(2026.10.15), 「2026년 9월 전국주택가격동향조사」.
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