양도소득세 강화의 경제적·헌법적 문제와 제도개혁 과제
이슈와자유 제34호 | 장기보유특별공제 상한·다주택자 중과세의 거래동결과 재산권 침해
| 발행처 | 자유기업원 (Center for Free Enterprise) |
| 발행인 | 최승노 (자유기업원 원장) |
| 집필자 | 고광용 정책실장 · 최현조 연구원 |
| 발간일 | 2026년 11월 6일 |
| 시리즈 | 이슈와자유 (Issue & Free) 제34호 |
| 원문 링크 | 원문 보기 |
| 문의 | 02-3774-5000, ggy@cfe.org |
목차
1. 문제제기: 양도소득세 개편의 배경과 쟁점
주택 양도소득세는 투기이익 환수와 과세 형평성을 높이는 정책수단이다. 그러나 매각 시 비로소 과세가 발생하는 구조에서 세율·공제 요건이 급변하면, 납세자는 주택을 팔지 않는 선택으로 과세 시점을 미룰 수 있다.
🔑 핵심 개념 — 거래동결 효과 (Lock-in Effect): 가격 억제를 목표로 한 세제가 오히려 거래 공급을 경직시키는 역설적 현상. 문윤상(2024)은 2017년 다주택자 양도세 강화 전후 주택거래량과 가격 변화를 분석하여 이를 실증적으로 확인했다.
양도세 강화 → 거래동결의 메커니즘
🏛️
세제 강화
공제상한 신설
중과세율 상승
중과세율 상승
→
💰
세부담 급증
매도 시점
세액 대폭 확대
세액 대폭 확대
→
🔒
처분 기피
증여·보유
선택 증가
선택 증가
→
📉
시장 위축
거래량 감소
유동성 저하
유동성 저하
그림 1. 양도세 강화에 따른 거래동결 메커니즘 (자료: 문윤상(2024), OECD(2022) 참고 작성)
📌 정부 정책목표: 2026년 세제개편안은 ① 실제 거주자 지원, ② 고가·비거주 주택의 과세 형평성 강화, ③ 다주택자의 매도 기회 보장을 제시했다. 그러나 공제한도와 중과세율 변동이 거래시장의 유동성을 과도하게 훼손하지 않는지가 핵심 쟁점이다.
2. 2026년 양도소득세 개편 핵심 내용
① 1세대 1주택 장기보유특별공제 개편
2027년까지는 보유·거주 각 연 4% 공제를 유지하지만, 2028년부터 보유공제를 단계적으로 축소하고 2029년에는 거주공제 중심으로 전환한다. 핵심은 공제금액에 상한(2028년 20억 원 → 2029년 이후 10억 원)이 신설된다는 점이다.
| 구분 | 2027년 (현행 유지) | 2028년 (정부안) | 2029년 이후 (정부안) |
|---|---|---|---|
| 보유기간 공제 | 연 4% | 연 2% | 폐지 |
| 거주기간 공제 | 연 4% | 연 6% | 연 8% |
| 최대 공제율 | 80% | 80% | 80% |
| 공제금액 상한 | 없음 | 20억 원 | 10억 원 |
② 다주택자 중과세율 변화
2026년 5월 중과 유예가 종료되어 조정대상지역 내 중과세율이 복원됐다. 이후 정부는 2027~2028년 한시 완화를 거쳐 2029년 재강화하는 단계별 방안을 발표했으나, 국회 입법을 거쳐야 효력이 확정된다.
| 대상 | 2026년 (중과 재개) | 2027년 (정부안) | 2028년 (정부안) | 2029년~ (정부안) |
|---|---|---|---|---|
| 2주택자 | 기본세율 +20%p | +5%p | +10%p | +20%p |
| 3주택 이상 | 기본세율 +30%p | +10%p | +15%p | +30%p |
⚠️ 핵심 문제: 중과 재개 → 한시 완화 → 재강화가 불과 수년 내에 연속적으로 예고되면, 납세자는 정상적인 거주·자산 선택보다 정책 일정에 맞춘 매도·증여·보유를 우선하게 된다. 높은 세율뿐 아니라 제도 변경의 예측가능성 문제가 심각하다.
중과세율 변화 타임라인
2024~2026년 5월
다주택자 양도세 중과 일반 유예 기간 (한시적 완화)
2026년 5월 10일
중과 유예 종료 — 2주택 +20%p, 3주택 이상 +30%p 중과 재개
2026년 8월
정부, 2027~2028년 한시 완화 방안 발표 (국회 입법 필요)
2028년~
장기보유특별공제 상한 20억 원 적용, 2주택 +10%p
2029년~
공제 상한 10억 원 · 중과세율 원래 수준으로 재강화 예정
3. 공제한도 도입에 따른 세부담과 거래동결 가능성
가상 시뮬레이션: 공제액 감소 효과
10년 이상 보유·거주하여 80% 공제율을 충족하는 1주택자를 가정했다. 공제 계산대상 양도차익이 클수록 상한 도입 전후의 공제액 차이가 급격히 확대된다.
공제금액 상한 도입 전후 비교 (공제대상 양도차익 30억 원, 공제율 80% 가정)
주: 공제대상 양도차익 30억 원·공제율 80% 가정의 산술적 비교. 세액 산출표가 아님. (자료: 재정경제부(2026a) 바탕 자체 계산)
가상 세액 비교: 공제상한 적용 전·후
비과세 기준 12억 원 초과분 안분, 일반 누진세율(42%·45%)·누진공제·기본공제 250만 원·지방소득세 10%를 적용한 단순 모델이다. 고가 주택일수록 추가세액이 급증하여 세부담 충격이 현저하다.
3.16억
추가세액
(10억→40억 사례)
(10억→40억 사례)
6.96억
추가세액
(10억→50억 사례)
(10억→50억 사례)
11.63억
추가세액
(25억→75억 사례)
(25억→75억 사례)
30.2%
세액/명목차익 비율
(25억→75억 사례)
(25억→75억 사례)
| 취득→양도 | 공제상한 없음 세액(A) | 2029년 정부안 세액(B) | 추가세액 (B−A) | 세액/명목차익 |
|---|---|---|---|---|
| 10억 → 40억 | 1.55억 원 | 4.71억 원 | +3.16억 원 | 약 15.7% |
| 10억 → 50억 | 2.40억 원 | 9.36억 원 | +6.96억 원 | 약 23.4% |
| 25억 → 75억 | 3.47억 원 | 15.10억 원 | +11.63억 원 | 약 30.2% |
📌 명목 양도차익 vs. 물가조정 이익: 장기간 보유 중 발생한 일반 물가상승분은 실질 이익이 아니다. CPI 누적 30% 상승 가정 시, 명목 차익 5억 원 가운데 3억 원이 물가상승에 해당한다. 물가연동 없는 공제상한 설계는 실질이익 대비 과도한 세부담을 낳을 수 있다.
✅ 긍정적 측면도 존재: 취득가 10억·양도가 30억 원인 10년 이상 거주 1주택자는 비과세 안분 후 공제액이 9.6억 원이므로 10억 원 상한에 걸리지 않는다. 정부안의 기본공제 확대(250만→2,500만 원, 양도가 30억 이하·10년 이상 거주자)를 적용하면 오히려 세부담이 소폭 감소할 수 있다. 동일 개편안에도 납세자별 순효과가 다르다.
4. 헌법적 검토: 재산권·거주이전의 자유·과잉금지
부동산 양도차익에 대한 과세 자체는 재산권 침해가 아니다. 그러나 처분 시점에 세부담을 집중시키는 방식이 지나칠 경우, 재산권의 실질적 행사에 미치는 영향을 따져볼 필요가 있다.
✅ 개편안의 헌법적 근거
- 부동산 양도차익 과세 자체는 적법한 세수 수단
- 고가주택 무제한 공제는 고자산층에 집중된 혜택 (OECD, 2022)
- 과세형평성 강화는 정당한 공익 목적
- 법률로 매각을 금지하거나 재산권을 박탈하는 제도 아님
❌ 헌법적 문제 소지
- 높은 세부담으로 인한 실질적 처분 제약 (헌법 제23조)
- 이사·주거이동 비용 급증 → 거주이전의 자유 간접 제약 (헌법 제14조)
- 물가연동 없는 공제상한 → 실질이익 초과 과세 소지
- 과잉금지원칙: 덜 제한적 대안(물가연동, 과세이연) 미검토 (헌법 제37조 2항)
헌법재판소 판례와의 관계
헌법재판소(2008)는 종합부동산세에 대해 장기 보유 1주택자의 부담 조정장치 미흡을 이유로 헌법불합치 결정을 내렸다. 반면 헌법재판소(2024)는 별도 종부세 규정에 대해 과잉금지·조세평등원칙 위반이 없다고 판단했다. 두 결정 모두 보유세인 종부세 사건이므로, 양도세 공제상한에 대한 직접적 위헌 판단은 아님에 유의해야 한다.
| 검토 기준 | 핵심 문제 | 평가 항목 |
|---|---|---|
| 재산권 (제23조) | 매각 후 실질적으로 남는 순양도차익과 처분 선택 제한 | 실효세부담, 물가조정 이익, 거래동결률 |
| 거주·이전 (제14조) | 높은 세부담으로 대체주택 이전이 지연되는지 | 고령자·직장이전·가족돌봄 가구의 이전 사례 및 유예 필요성 |
| 과잉금지 (제37조 2항) | 과세형평 목적에 비해 과도한 제약·대안 부재 | 상한 물가연동·단계적 적용·이연과세와의 비용효과 비교 |
| 평등·신뢰보호 (제11조 등) | 보유·거주형태와 적용시점에 따른 차등 및 예측가능성 | 장기보유·실거주·임대제공 유형별 부담, 경과조치 |
⚠️ 과잉금지원칙 위반 소지: 고액 양도차익 공제 혜택 축소가 필요한 경우에도, 물가연동 상한·단계적 상한·고령자 과세이연 등 덜 제한적인 대안이 존재한다. 이러한 대안을 비교하지 않고 일률적 상한을 도입하면 헌법 제37조 제2항의 최소침해성 요건에 문제가 생길 수 있다.
5. 양도소득세 제도 개선방안
1️⃣
공제상한 재설계
(물가연동·단계적 적용)
(물가연동·단계적 적용)
2️⃣
생애주기 이동
과세이연 도입
과세이연 도입
3️⃣
다주택 중과세
유형별 차등 적용
유형별 차등 적용
4️⃣
중기 세제원칙
예측가능성 확보
예측가능성 확보
5️⃣
헌법적
영향평가 제도화
영향평가 제도화
| 정책 쟁점 | 개선방향 | 검증할 정책성과 |
|---|---|---|
| 장기보유 공제금액 상한 | 상한 도입 재검토·완화, 실질이익 반영 방안과 경과조치 비교 | 매도 지연 여부, 생애주기 이동, 실효세부담 |
| 보유공제 → 거주공제 전환 | 부득이한 비거주·임대 제공기간에 대한 합리적 인정 범위 확대 | 실거주 유인과 이동권 간 균형 |
| 다주택자 중과세 | 일률적 중과 합리화, 단기 투기와 장기 임대공급 구별 | 거래 유동성, 신규 임대 매물 및 임차 수요 변화 |
| 잦은 제도 변경 | 중기 세제원칙 발표, 경과규정, 시행 전 영향평가 | 정책 예측가능성·거래량 시점별 급변 완화 |
| 헌법적 영향평가 | 실질 양도차익·납세능력·주거이동 부담을 입법 시 사전 공개 | 실효세부담, 이사 지연, 고령자 주거이동, 법익 균형 |
| 비조정지역 다주택자 공제 | 보유공제 축소와 거주공제 전환의 장기임대 공급·처분 유인 영향 검증 | 장기임대 제공 이력, 매도 지연 및 거래량 변화 |
6. 결론
양도소득세는 실현된 양도차익에 대한 정당한 과세 수단이어야 한다. 그러나 높은 세부담을 피하기 위해 주택을 팔지 않는 선택이 늘어난다면, 자원의 효율적 배분과 주거이동을 저해한다. 공정과세 강화라는 정책목적과 거래동결 방지라는 효율성 목표가 동시에 고려되어야 한다.
🔑 국회 세법 심사의 핵심 과제: 장기보유특별공제 상한과 다주택자 중과세율의 단계별 적용이 2027~2029년 매도·증여 시점, 세수 및 주거이동에 미치는 영향을 납세자 유형별로 제시하고, 물가연동 공제와 과세이연 등 덜 제한적인 대안을 비교해야 한다.
📌 부동산 세제 성과지표 확대 필요: 세수나 주택가격뿐 아니라 거래량 · 거주이동 · 전월세 수급까지 성과지표에 포함해야 한다. 세제의 정당성은 합리적 세수 확보와 함께 재산권의 실질적 행사 및 주거이동 선택을 얼마나 균형 있게 고려했는지로 평가받아야 한다.
바람직한 양도세 개혁 방향
⚖️
과세 형평성
실질이익 기준
물가연동 도입
물가연동 도입
+
🔄
거래 유동성
거래동결
최소화 설계
최소화 설계
+
🏛️
재산권 보장
과이연·경과조치
헌법적 균형
헌법적 균형
→
✅
예측가능한
안정적 세제
안정적 세제
중기 세제원칙
충분한 경과조치
충분한 경과조치
그림 2. 바람직한 양도소득세 제도 개혁 방향
참고문헌 (References)
- 관계부처 합동(2026.2.12.), 「다주택자 양도세 중과 유예 종료 및 보완방안」. 대한민국 정책브리핑.
- 국세청(2026), 「양도소득세 세율표 및 계산구조」.
- 국세청(2026.3.1.), 「다주택 중과유예 종료, 전용 신고·상담창구 운영으로 납세자 적극 지원」.
- 「국회법」(2026.10.2. 시행), 제85조의3 「예산안 등의 본회의 자동 부의 등」, 국가법령정보센터.
- 국회예산정책처(2026), 『2026 대한민국 재정』, 「세입예산안 부수 법률안의 지정」, 257쪽.
- 대한민국헌법(1987.10.29. 전부개정), 제11조·제14조·제23조·제37조·제38조·제59조. 국가법령정보센터.
- 문윤상(2024), 『주택 양도소득세의 경제적 효과』, KDI 정책연구시리즈 2024-08.
- 법제처(2026.8.4.), 「소득세법 일부개정법률안 입법예고」, 재정경제부 공고 제2026-213호.
- 재정경제부(2026a), 「2026 세제개편안 PART 02」(2026.8.10.).
- 재정경제부(2026b), 「2026년 세제개편안 정부안 확정」(2026.9.1.).
- 재정경제부(2026c), 「2026년 세제개편안: 한눈에 보는 정책·부동산 세제 FAQ」.
- 헌법재판소(2008.11.13.), 「종합부동산세 관련 헌법불합치 등 결정」, 2006헌바112 등 병합 사건.
- 헌법재판소(2024.5.30.), 「2020년 귀속 종합부동산세에 관한 사건」, 2022헌바189 등(병합), 합헌.
- OECD(2022), Housing Taxation in OECD Countries. OECD Tax Policy Studies.