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공적연금, 민영화하자

박양균 / 2007-03-08 / 조회: 56,128
1. 공적연금 현황

공적연금제도는 국민연금과 특수직역연금인 공무원연금ㆍ군인연금ㆍ사학연금이 있다. 최초의 공적연금제도는 공무원연금으로 1960년에 도입되었으며, 1963년에는 군인연금제도가, 그리고 1975년에는 사립학교교직원연금제도가 도입되었다. 국민연금제도는 1988년에 10인 이상 사업장 근로자들을 대상으로 시작되었으며, 1999년 도시 자영업자에까지 확대되면서 전국민이 의무적으로 연금제도에 가입하게 되었다.


국민연금 가입대상자는 국내에 거주하는 18세 이상 60세미만의 국민이며, 사업장 가입자, 지역가입자, 임의가입자, 임의계속가입자 등으로 구분된다. 이들은 월평균소득의 9%를 보험료로 부담하는데 사업장 가입자의 경우 고용주와 가입자가 각각 절반씩 부담하고, 지역ㆍ임의ㆍ임의계속가입자는 가입자가 모두 부담한다. 반면, 특수직역연금은 보수월액의 17%를 보험료로 부담한다. 군인연금과 공무원 연금의 경우 국가와 가입자가 절반씩 부담하며, 사학연금은 사무직원의 경우 본인과 법인이 각각 8.5%씩 교원의 경우 본인이 8.5%, 법인이 5%, 국가가 3.5%를 부담한다.


연금지급방식은 국민연금과 특수직역연금이 서로 다르다. 국민연금의 급여산식은 전체 가입자의 평균표준소득월액과 가입자 개인의 평균표준소득월액을 합을 고려해 결정된다. 중간소득수준의 가입자가 20년 동안 가입했을 경우 60세가 되어야 평균소득의 30%를, 40년 동안 가입시 평균소득의 60%를 연금으로 지급받는다. 반면, 특수직역연금은 소득에 비례해서 결정되는데 50세 이후 최종 3년 평균급여의 50%를 연금으로 지급 받거나 일시금으로 지급받을 수 있다. 이른바 보험료는 적게 내고 연금은 많이 받는 구조로 설계되어 있다.


사정이 이렇다 보니 공적연금의 재정은 매우 부실하다. 실제로 군인연금은 이미 1973년에 기금이 고갈되었으며, 정부의 적자보전을 통해 부족한 재원을 메우고 있는 실정이다. 공무원연금도 1993년 적자로 돌아선 이후 2002년에 기금이 고갈되었으며, 매년 발생하는 연금수지 적자분은 정부가 전액 보전해 주고 있다. 비교적 재정상태가 좋은 사학연금조차도 2026년이면 기금이 고갈될 전망이며, 국민연금 또한 현행 체제로 지속할 경우 2047년에 기금이 고갈될 것으로 전망되고 있다.

<표1> 현행 공적연금 제도 개요
국민연금
공무원연금
군인연금
사학연금
대상
18세―60세 이하 국민
공무원
군인
사립학교 교직원
비용
부담
월평균소득의 9%
-사업장(본인ㆍ고용주 4.5%)
-지역, 임의가입자 9%
보수월액의 17%
(본인ㆍ국가 8.5%)
좌동
보수월액의 17%
- 교원(본인 8.5, 법인 5.0,
국가 3.5%)
- 사무직원(본인ㆍ법인 8.5%)
급여
평균 소득의 60%
(40년 기준)
퇴직전 3년 평균보수월액의 50%
좌동
좌동
지급
개시
60세
60세
퇴직한 때
60세
지급
방식
연금
연금과 일시금 선택가능
좌동
좌동
기금
고갈
2047년 예정
2002년
1973년
2026년 예정

2. 공적연금제도의 문제점


현행 공적연금제도가 가지고 있는 문제점들은 다음과 같다. 첫째, 저부담 고급여로 설계되어 있어 독자적으로는 지속불가능하다는 것이다. 국민연금의 중위소득자가 20년 가입했을 경우 가입자는 매월 소득의 9%를 보험료로 납입하지만, 가입기간 평균소득월액의 30%에 해당하는 연금을 받게 된다. 그리고 특수직연연금은 소득의 17%의 보험료를 납부하는 반면 연금은 최종소득의 50%를 지급받는다. 이처럼 저부담 고급여 구조로 설계되어 있어 연금재정은 계속적으로 악화될 수밖에 없으며, 정부 재정으로 적자를 보전할 수밖에 없다.


둘째, 인구통계학적인 문제다. 한국의 2005년 출산율은 1.08명으로 사상 최저인 반면, 고령인구는 지속적으로 증가하고 있다. 통계청 추계인구에 의하면 2007년도 현재 65세 이상 노령인구 비율은 총 인구의 9.93%를 차지하고 있으며, 25세 이상 64세 이하 인구비율은 58.46%를 차지하고 있다. 그러나 노령인구 비율은 2050년에 38.15%까지 증가하는 반면, 25-64세 이하 인구비율은 지속적으로 감소해 2050년에 45.19%로 감소하고 있다. 이러한 고령화는 시간이 지남에 따라 더욱 심화될 것이며, 그로 인한 연금재정 또한 악화될 것이다.


셋째, 국가독점이라는 것이다. 현재 모든 공적연금은 국가 독점사업이다. 물론 민간이 운영하는 연금이 있기는 하지만, 공적연금과 경쟁관계가 아니다. 민간연금에 가입했다 하더라도 전 국민은 반드시 공적연금에 가입해야만 한다. 일반기업이 특정 사업을 독점하게 되면 공정거래위원회는 그에 상응하는 제재(制裁)를 가한다. 소비자들의 이익을 해친다는 이유에서다. 그러나 공적연금의 국가독점에 대해서는 아무런 제재도 가하지 않고 있다.


넷째, 재산권 침해 문제다. 재산권이라 함은 개인이 소유한 재산을 자신의 뜻에 따라 사용ㆍ양도ㆍ처분할 수 있는 권리를 말한다. 그러나 가입자는 재산권을 자신의 뜻에 따라 사용할 수 없으며, 재산권의 일부를 강제적으로 보험료로 납부해야 한다. 특히 국민연금은 자신이 납부한 돈임에도 불구하고 연금수급이 개시되기 이전에는 어떠한 재산권도 행사할 수 없다.
또한 국민연금은 상속권이 인정되지 않는다. 물론 가입자가 사망할 경우 가족들은 유족연금을 받을 수 있지만, 배우자가 소득활동을 하고 있다면 유족연금 지급이 정지된다. 두 개 이상의 급여가 발생하는 경우 그 중 하나만 지급하고 다른 급여 지급을 정지한다. 과도한 급여 지급을 막아 연금재정의 안정성을 확보하기 위함이라고 하지만, 이는 분명한 재산권 침해 행위다.


다섯째, 불공정 계약이라는 것이다. 일반 국민은 국민연금에, 공무원은 공무원연금에, 군인은 군인연금에, 그리고 사립학교 교원이나 교직원은 사학연금에 의무적으로 가입해야 한다. 강제 가입 의무는 있지만, 탈퇴의 자유는 없다. 또한 국민연금은 불가피한 상황에서조차도 계약을 파기할 수 없다. 하지만 정부는 언제든지 계약을 파기할 수 있으며, 자신들이 원하는 데로 계약조건을 바꿀 수 있다.


이런 불공정 계약의 선례는 쉽게 찾을 수 있다. 국민연금제도가 시행된 1988년 당시 정부는 최종 급여의 60-90%를 연금으로 지급하겠다고 약속했다. 그러나 이 약속은 보험재정안정화를 위해 평균 임금의 60%로 감소되었으며, 최근에는 50%로 줄이는 안을 상정할 예정이다. 연금 지급 시기 또한 60세에서 65세 이상으로 변경되었다. 이처럼 공적연금은 가입자의 의사와는 관계없이 언제든지 정치적인 목적에 따라 변경되어 왔다.


여섯째, 연금사회주의 문제다. 공적연금의 규모가 커짐에 따라 공적연금은 주식, 금융, 부동산 등에 투자를 하고 있다. 공적연금의 주식투자규모가 커짐에 따라 그 영향력 또한 갈수록 커지고 있다. 특히 국민연금의 주식투자규모는 2006년 9월말 기준으로 약 20조 9,380억원에 이르고 있으며, 2006년 6월말 기준으로 지분율을 5% 이상 보유한 회사만 해도 89개사에 이르고 있는 실정이다.


아울러 국민연금은 2004년 말부터는 의결권 행사지침을 마련해 주식을 보유한 회사에 대해 의결권 행사를 해오고 있다. 특히 사외이사, 집중투표, 시차임기제 등 지배구조문제에 대해서는 세부적으로 규정해 의결권을 행사하고 있다. 게다가 예외적이지만 경영권에 직접적으로 개입하겠다고 하니 이는 공적연금을 통해 민간 기업에 대한 영향력을 확대하고 나아가 국유화하겠다는 발상이나 다름없다.
 
3. 외국 연금개혁 사례와 교훈


이러한 공적연금 문제는 한국만의 문제가 아니다. 오래 전부터 연금제도를 실시해 오고 있는 대부분의 국가들은 조기퇴직의 증가, 고령인구 증가와 재정 지출 증가에 대응하기 위해 연금제도를 개혁해 왔다. 특히 OECD 국가들은 보험료를 높이고 연금을 줄이거나 혹은 연금지급시기를 늦추는 방식으로 연금을 개혁했다. 그러나 이 방식도 연금의 근본적인 문제들을 해결하지 못하고 한계에 이르자, 결국 기존의 부과방식의 확정연금제도를 포기하고 확정기여형제도로 전환하거나 민영화를 통해 개인구좌에 기초한 연금으로 개혁을 진행 중이다.


칠레의 연금개혁
현재 가장 성공적이라 평가할 수 있는 연금개혁 사례는 칠레다. 칠레는 1981년에 가장 먼저 공적연금제도를 개혁했다. 멕시코, 페루, 콜롬비아, 볼리비아, 우루과이, 엘살바도르 등 남미 여러 나라와, 헝가리, 카자흐스탄 등 동유럽 국가들도 칠레 모델을 따라 연금을 개혁했거나 추진 중이다.
칠레 개혁의 핵심은 가입자들의 선택의 폭을 넓혔다는 것이다. 근로자들은 국가가 운영하는 연금에서 탈퇴해 민간이 운영하는 개인연금저축구좌(PSA)에 가입할 수 있다. PSA를 채택한 근로자를 고용한 고용주는 매월 임금의 10%를 의무적으로 근로자 개인구좌에 적립해야 하며, 근로자 개인의 선택에 따라 그 이상의 적립도 가능하다. 연금은 각각의 개인구좌에 적립된 원금과 수익률에 따라 결정된다.
PSA를 갖게 된 근로자는 3개월마다 자신의 구좌에 적립된 연금 액수, 연금기금의 운영실적을 통보받을 수 있다. 따라서 운영 실적이 마음에 들지 않을 경우 가입자들은 6개월에 한번운용주체를 변경할 수 있다.
또한 근로자들은 연금을 지급받는 시기와 방법을 자유롭게 선택할 수 있다. 근로자가 퇴직하기 전이라 해도 일정한 적립금이 누적되면 연금을 지급받을 수 있으며, 퇴직 후에도 연금을 지급받지 않은 채 구좌의 이자증식을 할 수 있다. PSA는 회사와 독립되어 있으므로 근로자들은 회사가 파산하더라도 손해를 입지 않는다.


스웨덴의 연금개혁
또 하나의 사례는 스웨덴 연금개혁이다. 1998년 스웨덴은 부과방식의 확정급여형 연금을 확정기여형 연금으로 바꿨으며 부분적으로 민영화했다. 이탈리아와 라트비아는 이 모델을 채택했으며, 폴란드도 이 방식의 개혁을 추진 중이다.
스웨덴의 새로운 공적연금제도는 2중 구조로 되어 있는데 국가가 운영하는 명목가상구좌와 민간이 운영하는 민간개인구좌다. 가입자가 부담해야할 보험료는 급여총액의 18.5%로 이중 16%는 정부가 운영하는 명목가상구좌에 적립되고 나머지 2.5%는 민간이 운영하는 개인구좌에 적립된다.
명목가상구좌는 실제 구좌에 기금이 적립되지 않고 명목상 가상의 개인구좌에 적립되어 현재의 연금수령자들에게 연금을 지급한다. 연금은 개인이 적립한 액수와 실질임금ㆍ물가상승률, 그리고 기대수명 등을 고려해 결정되며, 연금지급시기도 유동적이다. 또 근로의욕을 고취시키기 위해 연금지급시기가 늦을수록 더 받은 연금을 받을 수 있도록 했다.
반면 민간에 적립된 기금은 등록된 뮤추얼 펀드를 통해 실물자산에 투자되며, 가입자들이 펀드를 선택하고 교체할 수 있다. 또 은퇴시 소득을 창출하기 위해 매각하거나 연금으로 전환할 수 있다.


연금개혁의 교훈
이처럼 우리보다 훨씬 먼저 공적연금을 운영해 온 많은 국가들이 연금개혁을 추진하고 있다. 이러한 외국의 연금개혁 이 우리에게 주는 교훈은 크게 3가지이다.
첫째, 확정급여형 연금제도의 포기다. 확정급여형 연금은 적립금과 무관하게 정액으로 결정된다. 고령인구의 증가에 따른 연금재정 불안전성, 근로의욕감퇴 등의 문제를 유발했다. 기존 연금을 기여한 만큼 지불하는 구조로 바꿈으로 인해 재정 불안전성 문제와 근로의욕 저하 문제를 해결했다.
둘째, 개인연금구좌의 도입이다. 가입자들이 납입한 보험료는 개인구좌에 적립된다. 칠레 모델의 경우 연금은 적립금과 운용성과에 따라 결정되어 정치적 결정에 따라 변동 가능성이 적다.
셋째, 민영화를 통해 근로자들의 선택의 폭을 넓혔다는 것이다. 민영화된 연금 가입자들은 스스로 연금운용주체를 선정하고 변경할 수 있다. 따라서 연금운용사간 경쟁으로 인해 가입자들은 보다 좋은 상품과 서비스를 제공받을 수 있다.
이런 장점에도 불구하고 여전히 연금에 강제가입 하도록 하고 있다는 문제점을 가지고 있다. 사실 개인들의 선호는 서로 다르다. 어떤 이는 현재 소비를 원하기도 하고, 어떤 이는 미래를 대비해 저축하기를 원하기도 한다. 어떤 선택을 할지는 전적으로 개인의 몫이며, 그 선택이 그 사람에겐 최상의 선택이다. 즉 자신의 주어진 여건 하에서 자원을 최적 배분하고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 국민들의 노후를 보장한다는 사회주의적 사고로 연금을 강제가입 하도록 하고 있는 것이다.

<표2> 각국의 공적 연금 비교
  칠레 스웨덴 한 국
재원조달과 지급방식 - 개인구좌 적립방식 - 부과식 명목가상구좌와 적립식민간개인구좌 - 확정급여형 적립방식
가입여부 - 의무 가입 - 의무 가입 - 의무 가입
연금관리
운영기구
- 민간 연금기금관리회사들 중 가입자가 선택 - 명목가상구좌는 정부
- 민간개인구좌는 가입자가 운용주체 선정
- 정부가 독점 운영
평균소득대비 보험료 - 10%(가입자) - 18.5%(정부 16%, 민간 2.5%) - 국민연금 9%
- 특수직역연금 17%
급여수준 - 보험료원금 적립금 + 기금운용수익률 - 정부 운영: 기여한 적립금, 기대수명, 물가ㆍ실질임금 상승률 고려해 결정
- 민간 운영: 적립금+기금운용수익률
- 정치적 결정에 따라 변동
기금운용의 정치화 - 가능성 없음
- 투자 포트폴리오 엄격히 규제
- 가능성 적음.
- 정부 운영 연금은 엄격한 투자 규제
- 가능성 큼
재정안정성 - 안정 - 정부 운영: 다소 불안정
- 민간 운영: 안정
- 불안정
연금지급
유연성
- 유연함.
- 적립금이 일정액을 넘으면 퇴직 전에도 지급가능.
- 퇴직 후 연금을 지급받지 않고 이자증식을 유도할 수 있음.
- 유연함.
- 연금지급시기 유동적, 조기 은퇴자에 패널티 부과
-민간 운영 구좌는 소득창출위해 매각하거나 연금전환 가능
- 경직됨.
- 국민연금: 연금
- 특수직역연금: 연금, 일시금 가능
기타 특징 - 페루, 아르헨티나, 콜롬비아, 멕시코 등 남미에서 도입 - 이탈리아, 라트비아, 폴란드에서 이 방식을 추진 중 - 더 내고 덜 받는 방식으로 개혁 추진 중

4. 정책제안


우리 정부도 현행 공적연금의 문제점을 인식하고 개혁을 추진하고 있다. 그러나 현재 정부가 추진하고 있는 ‘단순히 보험료를 더 내고 연금을 덜 받고 연금지급시기를 늦추는’ 개혁으로는 공적연금의 근본적인 문제들을 해결할 수 없다. 이를 해결하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 조건이 충족되어야 한다.
첫째, 자원을 가장 효율적으로 사용할 수 있도록 재산권이 보장되어야 한다.
둘째, 계약 당사자가 모두 이익을 얻기 위해 계약자유의 원칙이 지켜져야 한다.
셋째, 국민들의 추가적인 조세부담을 줄이기 위해 국가의 지원 없이 스스로 작동 가능해야 한다.
넷째, 국민들이 보다 더 좋은 상품과 서비스를 선택할 수 있도록 국가 독점을 폐지하고 경쟁을 도입해야 한다.
이런 조건을 충족시킬 수 있는 방안은 공적연금을 폐지하고 민영화하는 것이다. 공적연금의 폐지는 시장경제원리인 개인의 자유와 책임, 그리고 재산권 보장원리에도 부합한다. 자신의 미래를 대비할 사람들은 스스로 민간연금에 가입해 노후를 대비하며, 현재를 중요시하는 사람은 현재소비를 위해 자산을 사용하면 된다. 따라서 개인이 소유한 자원을 가장 효율적으로 사용할 수 있다.
차선의 방법은 연금에 강제로 가입 하도록 하되 공적연금이든 민간연금이든 선택할 수 있도록 하는 것이다. 이때 공적연금에 대한 정부의 재정지원은 없어야 한다. 즉, 민간과 공적연금이 서로 경쟁하도록 하는 것이다. 이렇게 되면 가입자들은 자신이 원하는 연금 상품을 선택해 구입할 수 있으며, 또한 자신이 납입한 적립금과 그 수익률에 따라 연금을 지급받게 될 것이다. 나아가 연금 보험료를 제외한 국민들의 추가적인 세금 부담 또한 없을 것이다.


박양균 자유기업원 홍보팀장


참고문헌
권오성, 국민연금민영화 이야기, 이야기시리즈, 자유기업원, 1998
김영용, 친시장주의 복지정책, 자유기업원 Briefing Papers 39, 2002.
문형표, “공적연금제도의 운용평가와 개혁과제”, 응용경제 제7권 2호, 2005년 9월, 한국금융경제학회
Estelle James, “Social Security Reform in Other Nations”, Heritage Lecture No. 618, June 4, 1998
Jacobo Rodriguez, “Chile's Private Pension System at 18: Its Current State and Future Challenges", Cato Institute, SSP No. 17, July 30. 1999
Robert Holzmann, "Toward a Reformed and Coordinated Pension System in Europe: Rationale and Potential Structure", The World Bank Social Protection Discussion Paper Series No. 407, March 2004

       

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