자유기업원 열린사회포럼

발표자료(2024.03.08.)

국회 예산심의의 현황과 개선방향

옥동석(인천대학교 명예교수)*

<목차>

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 행정부와 의회의 예산권 배분1: 주요 선진국들의 사례

1. 예산편성 단계

2. 예산승인 단계

3. 예산집행 단계

4. 결산심사 단계

Ⅲ. 행정부와 의회의 예산권 배분2: 한국의 현황

1. 예산편성 단계

2. 예산승인 단계

3. 예산집행 단계

4. 결산보고 단계

Ⅳ. 한국의 예산권 배분 개편방향

1. 예산소요 또는 세입감소의 입법 제한

2. 입법과목과 행정과목의 구분

3. 국회 예산수정 절차의 명문화

4. 국회 결산위원회 분리 및 기능 활성화

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*) 본 자료는 수정 중에 있는 잠정적 연구이기에 인용시에는 저자(dsoak@naver.com)의 동의를 구해주시기 바랍니다.

Ⅰ. 머리말

□ 국가 주권의 의지, 또는 ‘국민적 의지’를 결정하는 방법은 일반적으로 의원내각제(parliamentarism)와 대통령제(presidentialism)를 대별할 수 있음.

Carey(2005), pp.91~92 참조.

◦ 의원내각제는 ①의회에서 수상과 내각(the executive)을 선출하고, ②수상과 내각은 의회의 신임(confidence) 하에서만 기능할 수 있는데, 국민들은 자신들을 대표하는 의원들을 선출하는 총선을 통해서만 투표권을 행사.

◦ 대통령제는 ①국민들이 행정부의 장(the chief executive)인 대통령을 선출하고, ②대통령과 의회의 임기는 상호 간의 신임과 관계없이 보장되며, ③대통령은 부분적으로 입법권을 행사할 수 있음.

□ 국민적 의지는 법률과 예산으로 표현되는데, 의원내각제이건 대통령제이건 예산의 확정 절차는 법률의 확정 절차와 서로 다른 형태로 발전해 왔음.

◦ 예산을 법률로 확정하는 예산법률주의이건, 예산을 법률과 구분하는 예산 비(非)법률주의이건 상관없이 예산의 확정 절차는 법률의 확정 절차와 명확하게 구분되어 있음.

□ 예산의 확정 절차를 법률의 확정 절차와 구분하는 이유는 다음 두 가지에 근거하고 있음.

◦ 법률과 달리 예산은 그 총량적 한도와 집행기간이 제한되어 있기에 중앙집중식 조정과정을 필요로 함.

◦ 법률과 달리 예산은 특정 계층과 집단에 차별적 혜택을 직접 제공하기에 보다 공정하고 체계적이며 전문적인 집행절차가 요구됨.

□ 예산이 갖는 이러한 차별적 특징 때문에 수장(首長)을 중심으로 ‘하향식 지휘명령’이 작동하는 행정부와 다양한 의원들의 수평적 관계 속에서 ‘상향식 이해조정’이 이루어지는 의회의 기능을 분업 조화하는 형태로 예산절차가 발전해 왔음.

◦ 전문성에 의한 체계적 의사결정은 행정부가 더 우월하고, 국민들의 요구를 반영하는 순응성은 의회가 더 우월함.

◦ 예산을 집행하는 행정부는 세부사업에 대해 더 많은 정보들을 보유하고, 의회는 거시적이고 전략적 관점의 정책논의에 더 많은 장점을 가짐.

□ 예산과정은 예산편성, 예산승인, 예산집행, 결산검사 등 네 가지 단계의 주기(cycle)를 갖고 있기에, 각 단계별로 국회와 행정부의 장단점을 살펴 최적의 예산권 배분을 모색할 필요가 있음.

◦ 예산과정 설계의 근본적 목표는 국가의 지속가능한 발전으로서 근대적 예산제도를 먼저 도입한 선진국들의 역사적 경험을 참조할 필요가 있음.

□ 의회의 예산권을 거의 무제한적으로 부여하고 있는 미국을 예외로 할 때, 대부분의 OECD 국가들은 -영국, 프랑스, 독일 등- 의회의 예산권을 상당히 제한하는 형태로 최적의 예산권 배분을 도모하고 있음.

□ 본 연구는 의회와 행정부 사이의 예산권 배분에 대한 전세계적인 보편적 관행을 먼저 살펴보고 한국의 현황을 조명하면서 그 개선방향을 모색하고자 함.

◦ 미국, 영국, 프랑스, 독일의 예산제도 그리고 ‘영연방 의회협의회(CPA, Commonwealth Parliamentary Association)’의 발간자료인 McGee(2007)를 참조하여 전세계적인 보편적 관행을 모색하고자 하였음.

Ⅱ. 행정부와 의회의 예산권 배분1: 주요 선진국들의 사례

1. 예산편성 단계

□ 예산편성은 본질적으로 행정부 기능으로 간주되는데, 그 이유는 예산에 대한 책임을 행정부에 명확하게 부여할 때 예산의 설명책임(accountability)이 제고되고 그 책임의 분산 또는 전가가 나타나지 않기 때문임.

◦ 재정부 장관이 강력한 권한으로 각 부처의 지출을 통제하는 국고의 수호자가 될 때 재정지출의 체계적 편성이 가능함.

◦ 예산편성은 경영자, 관리자의 관점에서 이루어져야 하기 때문에 정치적 이익들을 조정하는 의회가 개입하는 경우는 거의 없음.

※ 행정부 예산편성 과정에 의원들이 지역구 이익을 전달 반영하는 경우가 있지만, 이는 정치적 타협에 의해 비공식적으로 이루어지고 있음.

◦ 예산편성에 대한 논쟁은 행정부 내에서 이루어지며 의회 내에서 관료와 이익집단들이 행정부 예산안을 번복하려는 시도는 거의 –미국을 제외하고- 없음.

□ 일반적으로 특정 사업에 예산이 편성되기 위해서는 ‘예산근거법 제정’과 ‘매년도 예산편성’이라는 두 가지 절차가 있어야 하는데, 의회는 예산근거법을 제정하는 방법으로 행정부의 예산편성에 개입할 수 있음.

◦ ‘매년도 예산편성’은 당연히 행정부의 업무로 간주되지만 ‘예산근거법’ 또는 ‘수권법(authorization act)’의 제정은 의회의 입법활동이기 때문에 이를 통해 의회의 예산편성 개입이 가능함.

◦ 두 가지 절차의 구분은 중세 시대의 영국 의회에서 비롯된 것으로 알려지는데, 매년도 예산에 대한 의회의 합의를 보다 합리적으로 도출하고자 하기 때문임.

Schick, Allen(2007), The Federal Budget, 3rd edition, p.191 참조.

※ 예산근거법을 통해 행정부는 예산편성에 대한 개략적 감을 잡을 수 있고, 또 매년도 예산편성이 졸속으로 이루어지는 것을 방지하기 위해서는 예산편성이 가능한 사업들을 사전에 결정해 둘 필요가 있음.

□ 1776년에 대통령제를 채택한 미국은 19세기의 방만한 예산운용에 대한 역사적 반성으로 1921년 예산회계법을 제정하면서 행정부에 ‘매년도 예산편성’을 위임하였음.

◦ 미국 헌법은 재정권(power of purse)을 의회에 명시적으로 부여하고 있음.

※ 미국 헌법의 지출승인 조항(Article, Section 9, Clause 7)과 과세·지출조항(Article 1, Section 8, Clause 1)이 의회 재정권의 근거로 간주됨.

◦ 의회의 재정권을 명시한 헌법에 따라 1921년 이전에는 의회가 직접 예산을 편성하였으나 이후 행정부에 ‘예산실’을 설치하며 예산편성을 위임하였음.

□ 미국을 제외한 주요 선진국들은 의회의 무분별한 예산근거법(또는 수권법) 입법을 방지하기 위해 헌법상의 규정을 마련하였음.

◦ 영국 의회는 1706년 의사규칙(standing orders)에서 “재정부담이 발생하는 어떠한 법안 또는 결의도 내각을 통한 동의가 접수될 때까지는 의회 내에서 검토 자체를 금지한다”는 원칙을 확립함.

※ 성문헌법이 없는 영국에서는 의회 의사규칙이 사실상 헌법 기능을 수행함.

◦ 1949년의 독일 기본법(헌법) 제113조에서는 지출을 초래하는 법률 또는 수입을 감소시키는 법률에 대해 연방 행정부의 동의를 요한다고 규정함.

※ “연방정부가 제안한 예산안의 지출을 증액하거나, 또는 새로운 지출을 포함하거나 향후 초래하는 법률은 연방정부의 동의를 요한다. 이는 수입 감소를 포함하거나 향후 초래하는 법률에 대해서도 동일하다.”

◦ 1958년에 제정된 프랑스 헌법 제40조에서는 “공공재원의 감소 또는 공공지출의 신설 또는 증가를 수반하는 의원 발의법률안 및 개정안은 접수될 수 없다”고 규정함.

※ 1946년 프랑스 제4공화국 헌법 제17조 “국회의원은 지출 제안권을 가진다. 그러나 예산, 잠정 또는 추가경정예산의 심의에서는 지출각항의 증액 또는 신설에 대한 어떠한 제안도 제안될 수 없다”보다 진전된 것임.

□ 미국에서는 수권법 제정에 대해 의회에 아무런 제한을 두지 않지만, 의회내 예산절차에 대한 법률 그리고 의사규칙들을 통해 의회의 예산권한이 무분별하게 남용되는 것을 방지하고자 하였음.

◦ 1974년 의회예산법(Congressional Budget Act)을 제정하여, 의회 내에 예산총량과 분야별 재정배분을 담당하는 예산위원회(Budget Committee)를 설치하고 재량지출과 의무지출을 구분하여 상임위원회별 역할을 구분하였음.

※ 기능별 상임위원회가 의무지출을 소관하고, 지출승인위원회(Committee on Appropriations)가 재량지출을 소관함.

※ 의회의 예산심사 기능을 지원하는 의회예산처(Congressional Budget Office)를 설치하여, 이 기관이 재정부담을 수반하는 법률에 대해 객관적인 비용추계서를 작성하도록 하였음.

◦ 1980년대 이후 미국 의회는 의무지출에 대해 페이고(Pay-As-You-Go) 원칙, 재량지출에 대해 지출한도(ceiling) 원칙을 입법함으로써 예산편성을 스스로 제한하고 있음.

※ 1985년의 ‘균형예산 및 재정적자 긴급통제법(Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act)’, 1990년의 ‘예산강제법(Budget Enforcement Act)’, 2011년의 예산통제법(Budget Control Act) 등

□ 1990년대 이후 정치적 합의를 중시하고 연립정부가 보편화되어 있는 국가에서는 –대표적으로 스웨덴- 행정부의 책임 의식을 훼손하지 않으면서 예산편성에 대한 의회의 역할을 인정하는 경향이 나타나고 있음.

◦ 여러 정파의 연립정부가 보편화되어 있는 의원내각제 국가에서는 1990년대 이후 예산총량 및 분야별 배분에 대한 사전예산(Pre-Budget)을 인정하는 경향이 나타나고 있음.

□ 의회는 예산편성에서 사용되어야 할 거시경제 변수들에 대한 판단을 제시함으로써 예산편성에 개입하기도 하는데, 매년도 예산편성이 지나치게 낙관적으로 이루어지지 않도록 행정부를 견제하는 것임.

2. 예산승인 단계

□ 예산승인은 행정부가 편성한 예산안에 대해 법적 효력을 부여하는 과정이기 때문에 입법권을 가진 의회의 기본적인 기능이 됨.

□ 의원내각제에서 예산승인은 행정부에 대한 의회의 신임(confidence)으로 간주되어, 의회의 예산거부 또는 예산수정은 정치적 관행에 따라 내각불신임으로 간주되어 의회 해산과 총선으로 이어질 수 있음.

◦ 의회의 예산수정 범위는 내각불신임과 연계되는 정도에 따라 다르지만, 일반적으로 의원내각제는 행정부의 예산책임성을 강화한다는 취지에서 의회의 예산수정 권한을 제한하고 있음.

※ 내각불신임 여부는 각국의 정치적 전통에 따라 서로 다른데, 의회의 예산수정이 치욕적이라면(예컨대 수상의 봉급삭감) 아무리 사소한 것이라도 불신임으로 연결됨.

◦ 의회의 예산수정이 의회 해산으로 이어질 수 있기 때문에 의원들은 예산수정을 사실상 꺼려하게 됨.

□ 영국, 독일, 프랑스의 의회는 예산의 증액 또는 세입감소를 위한 법안을 행정부의 동의 없이 입법할 수 없다는 헌법상의 규정을 두고 있는데, 이는 예산근거법에도 적용되지만 매년도의 예산안 승인에서도 마찬가지로 적용되고 있음.

◦ 예산법률주의 하에서는 증액 및 세입감소를 제한하는 조항이 예산근거법뿐만 아니라 매년도의 예산법에도 동일하게 적용될 것임.

□ 프랑스 제5공화국의 이원정부제(또는 준대통령제)는 행정부가 편성한 예산안이 의회에서 그대로 통과될 수 있도록 다양한 헌법적 장치(<표 1> 참조)를 구비하여 의회의 예산권이 사실상 무력화되어 있음.

Knapp and Wright(2006), pp.142~149 참조.

◦ ‘신임투표 연계 의결’을 요구하는 제49조 제3항은 행정부가 의회에 대항하기 위해 보유하는 가장 강력한 무기로 알려져 있는데, 국회가 불신임안을 가결하지 못하면 행정부의 법안(또는 예산안)이 통과된 것으로 간주됨.

※ 행정부 의안에 반대하는 의원들은 24시간 이내에 불신임 동의안을 제출해야 하고, 신임투표에서 의원이 기권하면 행정부를 신임한 것으로 간주됨.

※ 의원들은 불신임에 따른 의회해산을 우려하여 소극적으로라도 행정부 정책을 지지하게 되는데, 2023년 3월 마크롱 대통령이 연금개혁법 통과를 위해 이 조항을 활용하였음.

<표 1> 행정부 예산편성권 보장을 위한 프랑스 헌법의 장치들

구분	내용	헌법 조문
블록투표 (vote bloqué)	행정부는 언제든지 행정부가 원하는 개정사항만을 포함한 전체 예산안을 일괄 투표하도록 요구할 수 있음.	제44조 제3항
신임투표 연계 의결	행정부는 신임투표를 연계하며 행정부가 제안하는 예산 및 사회보장기금 관련 법안의 통과를 압박하는 것임.	제49조 3항
지출증액 및 수입감소 금지	정부의 지출을 증가시키거나 수입을 감소시키는 개별 의원의 제안을 금지함.	제40조
법률명령에 의한 예산확정	의회는 심의기간 70일을 준수하며 예산을 의결해야 한다. 만약 이 기간을 준수하지 못하면 행정부는 법률명령(ordinance)으로 예산을 확정할 수 있음.	제47조

□ 독일은 의원내각제이지만 연립정부의 전통이 강하여 의회의 예산의결을 신임과 연계시키는 정도가 약하며, 의회의 예산수정 요구에 대해 내각이 동의하는 경우도 빈번하기에 영국만큼 엄격하게 제한된다고 할 수는 없음.

OECD, “OECD Budget Practices and Procedures Survey”, 2012 참조. 이 조사에 의하면, 독일에서는 의회가(행정부의 동의 하에) 예산을 수정하는 무제한적 권한을 가지고 있고 또 예산의결은 반드시 신임투표와 연계되는 것은 아니다.

◦ 독일 역시 의회가 행정부 예산안을 수정하는 경우 내각불신임으로 간주되어 의회를 해산할 수 있음.

□ 미국의 대통령제에서는 '대통령 예산(President's Budget)'을 의회 예산심사의 준거로 삼을 뿐이며, 의회의 예산수정에 관한 권한은 거의 무제한적으로 인정되고 대통령은 거부권(veto)으로 저항할 수 있음.

◦ 예산의 확정은 일반적인 법률과 마찬가지로 ‘의회 의결→대통령 거부권→의회 재의결’의 절차에 따라 이루어짐.

◦ 연방정부에서는 ‘총체적 거부권(veto in toto, package veto)’이기에 특정한 예산항목들을 개별적으로 거부할 수는 없음.

※ 클링턴 대통령 시절 ‘귀표예산(earmarks)’을 방지하고자 항목별 거부권이 입법되었으나 1998년 대법원에서 위헌 판결을 받았는데, 이후 의회에서는 이의 필요성을 인정하는 법안들이 계속 발의되고 있음.

※ 미국에서 ‘귀표예산(earmarks)’은 ‘정치적 이익을 위한 예산사업’으로서, 국가 전체의 보편적 이익보다 특수한 지역이나 집단의 편파적 이익을 위해 개별 의원들이 찜한 예산으로 ‘돈육덩어리(pork barrel)’로도 종종 불리움.

◦ 반면 미국의 주정부들에서는 주의회 예산의결에 대해 주지사가 ‘항목별 거부권(line-item veto)’을 행사할 수 있는데, 2021년 현재 미국 50개 주 중 44개 주에서 예산에 대해 항목별 거부권이 인정되고 있음.

The Council of State Governments, The Book of the States, 2021 edition, p.70 참조.

□ 의회 내에는 예산위원회(budget committee) 등이 존재하여 재정을 전체적으로 조명하면서 특정 부문들을 소관하는 상임위원회의 예산심사를 감독 조율할 수 있어야 함.

◦ 예산위원회는 예산심사를 부문별 상임위원회에 할당하고, 일정한 심사기준과 일관성을 유지하며 전체적인 재정체계에 부합하는 방법으로 다양한 권고사항들을 정리할 수 있어야 함.

□ 의회 내에서 회계연도 개시 이후까지 예산이 승인되지 않은 경우의 해결방안이 마련되어 있어야 하는데, 이는 행정부와 의회의 타협 유인을 좌우할 것임.

◦ 해결방안으로서 가예산(interrim approval)과 준예산(reversionary budget)이 있는데, 준예산의 경우 예산집행을 인정하는 기간별 비율 등 관련 조항이 마련되어 있어야 함.

◦ 가예산 제도 하에서는 가예산이 채택되지 않을 시 회계연도 개시 후 일체의 지출권한이 없어지기에, 미국 클린턴 행정부는 정부폐쇄에 따라 의회에 대한 예산을 가장 먼저 동결할 수 있었음.

□ 예산(안)은 체계적으로 분류된 예산항목들의 총합이고 개별 예산항목들은 ‘실질조항(substantive provisions)’과 ‘금액’으로 구성되는데 영국, 프랑스, 독일 등에서는 금액뿐만 아니라 의회의 실질조항 수정도 미미함.

◦ 실질조항은 예산항목의 집행기관, 집행목적, 집행내용, 집행상 의무와 제한 등 자금의 지출방법들을 서술적으로 표현하는 내용임.

지출승인법이 매우 발달된 미국에서는 금액 이외의 예산집행 내용을 ‘substantive legislation’ 또는 ‘substantve provisions’라고 부른다. Schick(2008), pp.194~196 참조.

◦ 영국, 프랑스, 독일 등에서는 예산안 자체 내에서 실질조항의 내용이 빈약하기 때문에 이에 대한 의회의 수정도 미미하다고 할 수 있음.

◦ 반면 미국에서는 매년도 예산안을 뒷받침하는 지출승인법이 방대하게 제정되기 때문에 이에 대한 의회의 내용 수정도 만만치 않을 만큼 상당함.

※ 매년도 지출승인법의 기본적인 내용은 행정부가 의회에 제공함.

Schick(2008), p.101 참조. 이 책의 [Exhibit 5-1]은 행정부가 국회에 제출하는 지출승인법 개정안 내용을 예시적으로 보여주고 있다.

3. 예산집행 단계

□ 의회의 예산승인을 통해 행정부는 법적인 예산권한을 갖고 정책을 집행할 수 있게 되는데, 예산집행은 기본적으로 행정부의 소관임.

□ 예산집행 단계에서 의회가 개입할 수 있는가에 대한 가장 우선적 의문은, ‘의회가 승인한 예산을 행정부가 반드시 집행할 의무를 지는가?’라는 것임.

□ 일반적으로 예산권한을 부여하는 의회의 예산승인은 ‘지출이 이루어질 수 있다’는 것을 의미할 뿐 지출이 반드시 이루어져야 하는 것을 의미하지는 않는데, 이는 권력분립의 미국에서도 일반적인 견해임.

McGee(2007), p.84 참조. 여기서는 Michael Foley(1989), The Silence of Constitutions, St Martin’s Press, New York, p.50 을 근거로 제시하고 있다.

◦ 예산권한은 의회의 지시로서 국가의 활동 자체를 추동하는 것은 아닌데, 원칙적으로 예산승인 자체는 정부가 어떤 수단을 집행하도록 강제하는 것은 아님.

□ 그러나 정부예산에 대한 법적 청구권(claims)을 부여하는 수급권(entitlements)에 대해서는 예산집행에 대한 법적 –사실은 정치적- 의무가 존재하는 것으로 이해되고 있음.

◦ 수급권의 경우 예산근거법에서 급여를 수령하는 자격요건, 지불금액의 계산공식, 지불일정 등이 명시되는데 사회보장, 실업수당, 가족수당, 장애수당 등 특정 인구집단에 대한 이전지출(transfer)이 여기에 해당됨.

◦ 정부가 법에서 정한 가격으로 특정 상품을 구매해야 하는 경우에도 청구권이 발생한다고 할 수 있는데, 예컨대 정부가 법정가격으로 농산물을 구입해야 하는 경우 역시 ‘entitlement’로 볼 수 있지만 이전급여라 할 수는 없음.

□ 의회는 예산의 집행과정에 직접 개입할 수는 없지만, 행정부의 집행내용을 보고하도록 요구할 수는 있음.

◦ 집행 진도의 지속적인 보고, 예산집행과 부처의 성과에 대한 연말 보고, 그리고 연중에 이루어지는 일반적인 경제 및 재정보고 등 형태를 띨 것임.

□ 예산항목들은 일반적으로 의회가 결정하는 ‘입법과목’과 행정부가 재량적으로 결정할 수 있는 ‘행정과목’을 구분할 수 있는데, 입법과목의 이용(移用)에 대해서는 의회의 동의와 승인을 받아야 하며 행정과목의 전용(轉用)은 행정부 재량임.

□ 프랑스에서 예산항목의 분류체계는 미션-프로그램-액션으로 구분되는데, 32개의 미션들은 ‘입법과목’으로서 의회 표결이 이루어지고 각각의 미션에서 승인된 예산을 행정부는 124개 프로그램별로 배분하기에 ‘행정과목’으로 간주되고 있음.

‘예산법에 대한 조직법’ 제43조는 미션별 의회 표결을, 제44조는 예산법 확정 후 행정부의 프로그램별 예산배분을 각각 규정하고 있다. 김은경(2012), pp.95~96 참조.

◦ 의회의 심의, 결산검사에서는 미션별 프로그램이 명시되고 있지만, 의회에서의 표결은 미션별로 이루어짐.

◦ 프로그램별 예산은 경제적 성격에 따라 목(titre, 目)별 구분이 이루어지는데, 비목별 구분은 인건비 등 일부를 제외하고는 행정과목으로 간주됨.

※ 목별 구분은 대목(大目)과 소목(小目)으로 구분할 수 있는데, 대목은 모두 7개로서 공공기관 교부금, 인건비, 운영비, 국가채무부담, 투자지출, 이전지출, 재정운용지출 등과 같음.

※ 대목별 구분에서는 한도가 정해지는 인건비를 제외하고는 참고적인 성격을 가지기에 전용이 가능함.

‘예산법에 대한 조직법’ 제5조 및 김은경(2012), p.50 참조.

□ 미국은 1974년 의회예산법에서 의회가 승인한 예산항목을 행정부가 집행하지 않는 ‘impoundment(지출유보, 억류)’의 경우 대통령이 사전에 의회의 승인을 받도록 요구함.

◦ 예산운용상 ‘impoundment’가 필요하다면 –예산항목별 예산권한이 그 집행에 충분하지 않는 경우 등- 대통령은 ‘rescission(예산취소)’을 요청하는 공문을 의회에 발송하고 의회가 40일 이내에 승인하지 않으면 이를 집행해야 함.

◦ 대통령은 의회에 ‘deferral(예산연기)’를 요청할 수도 있는데, 의회 양원 중 어느 한 원이 이에 반대하는 결의안을 통과시키면 대통령은 당해 예산을 집행해야 함.

4. 결산심사 단계

□ 예산주기의 마지막 단계인 결산심사는 예산항목들이 법률과 규정된 목적에 따라 적절하게 집행되었는지 점검하는 절차로서, 의회는 일반적인 회계감사를 포함하여 결산심사를 주도해야 함.

◦ 결산심사를 통해 의원들은 지적사항들을 예산편성에 피드백(feedback)하는 중요한 역할을 수행할 수 있음.

□ 행정부에 대한 독립적인 외부감사를 위해 거의 모든 국가들은 감사원장(Auditor-General)을 임명하고 있음.

□ 영연방 국가들에서는 의회에 공공회계위원회(Public Accounts Committee)를 설치하여 감사원장과 긴밀한 관계를 유지하면서 범정부적인 사후적 성과평가에 –또는 정책감사- 주력하고 있음.

◦ 공공회계위원회는 정책 내용의 타당성보다는 정책의 효과성·효율성·적법성 등 그 수행방법에 대해 검증하고 있음.

※ 공공회계위원회의 위원장은 통상 야당에서 선출되고 있음.

◦ 공공회계위원회와 달리 부문별 상임위원회에서는 의원들이 정책 자체의 내용과 타당성을 논박(challenging)하며 정치적 견해를 적극 표명함.

※ 의원들이 정책 선택에 대한 자신의 가치를 적극 제기하지 않는다면 의회는 무용한 조직으로 전락할 것임.

□ 공공회계위원회의 작업 범위에 대한 이러한 제약은 정부의 재정활동을 의회가 효과적으로 감시하는데 성공할 수 있는 중요한 요소인데, 만약 그렇지 않다면 의회의 감시는 전혀 수행될 수 없었거나 정치적 논쟁의 장이 되었을 것임.

□ 미국에서 예산집행의 사후평가는 회계검사원(GAO)과 의회의 지출승인위원회(Appropriations Committee)에서 이루어지고 있음.

◦ 입법, 재정, 감찰(legislative, fiscal, investigative oversight)에 대한 세 가지 감시기능 중 입법은 소관 상임위원회, 재정은 지출승인위원회, 감찰은 감시 및 정부개혁위원회(Oversight and Government Reform Committee)에서 각각 수행됨.

Ⅲ. 행정부와 의회의 예산권 배분2: 한국의 현황

1. 예산편성 단계

□ 헌법 제54조는 행정부의 예산편성권을 규정하고 있으나 그 자세한 내용에 대해서는 특별한 규정이 없는데, 예산편성에 대한 국회의 무분별한 개입을 제한하기 위해서는 관련 법규가 필요함.

□ 헌법 제40조는 입법권이 국회에 속한다고 규정하고 있기에 예산근거법 또는 예산소요 입법의 제정은 국회의 권한으로서, 국회는 매년도 예산편성을 의무화하는 예산근거법 또는 예산소요 입법을 무분별하게 남발할 수 있음.

◦ 21대 국회에서 발의한 재정관련 계류 법안 497건의 총 재정부담은 418.6조원으로 2023년도 예산의 65.5%에 달하는 등 점차 심각해지고 있음(동아일보, “여야 재정지출 법안 497건, 통과땐 총 418조원 든다,” 2023. 04.18)

◦ 국회법에서는 국회의 각 위원회가 예산소요 또는 세입감소의 안건 또는 의안을 발의하는 경우 국회예산정책처의 비용추계서를 감안해야 한다고 규정하지만 사실상 실효성이 없음(국회법 제58조, 제79조의2, 제79조의3).

◦ 또한 국회법에서는 예산 관련 법률안에 대해 예산결산특별위원회와 협의를 거쳐야 하지만 그 협의가 엄격한 것도 아님(국회법 제83조의2).

□ 대부분의 예산근거법은 권고적 성격을 띠는데, 당해 사업에 편성되어야 할 지출규모를 연도별로 명시하거나 또는 지출규모의 결정방식이나 공식을 법률에서 구체적으로 규정할 수도 있음.

◦ 일반적으로 예산근거법은, 매년도 예산편성 과정에서 행정부 예산당국 또는 국회(임기별 또는 연도별)의 심의권을 존중하여 특정한 기관 또는 사업에 대해 ‘예산을 편성할 수 있다’로 규정해야 함.

전통적인 예산원칙인 ‘단년도 예산주의’는 매임기와 매회기의 국회 예산심의권을 존중하고자 채택되었던 원칙이다.

□ 영국, 독일, 프랑스에서는 예산의 증액 또는 세입감소를 초래하는 법안을 의회가 제안하지 못하도록 헌법에서 규정하고 있기에, 의회가 행정부의 동의 없이 예산근거법 또는 예산소요 법률의 입법 자체를 금지하고 있음.

□ 또한 국회는 (예비)타당성조사 면제를 통해 특정 사업의 채택을 기정사실화한 후 정치적 영향력을 활용하여 행정부의 예산편성을 요구하는 사례들이 증가하고 있음(동아일보, “재정낭비 막으려 도입한 예타, 文정부 면제사업 106조 ‘사상 최대’, 2022.03.03.)

◦ (예비)타당성조사는 공공사업에서 복잡하게 얽힌 국민들의 이익과 손해들을 과학적으로 분석하여 일반 국민들이 이해할 수 있도록 하는 소통 수단임.

◦ (예비)타당성조사의 면제 범위는 국가재정법에 규정되어 있는데, 특정한 사업에 대한 면제 입법이 점차 증가하며 예산사업 선택에 대한 행정부의 재량권을 사실상 침해하고 있음.

※ 접경지역(인구 50만)을 경유하는 대도시 광역철도 예타면제 관련 ‘국가재정법’ 개정안; 달빛철도 예타면제 관련 ‘달빛고속철도건설법’ 제정; 경찰병원 분원 설치 예타면제 관련 ‘경찰공무원 보건안전 및 복지 기본법’ 개정

※ 국가재정법 제38조 제5항: 기획재정부 장관은 예비타당성조사를 면제한 사업에 대하여 예비타당성조사 방식에 준하는 분석을 통하여 사업계획의 적정성을 검토하고 그 결과를 예산편성에 반영해야 함.

2. 예산승인 단계

□ 헌법 제54조는 행정부가 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하고 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 의결하도록 규정하고 있는데, 본회의 의결기한 준수를 위해 국회법에서는 위원회의 심의기간을 제한하고 있음.

◦ 국회법 제85조의3에 의하면, 위원회가 예산안등과 세입예산안 부수 법률안에 대하여 매년 11월 30일까지 심사를 마치지 아니하였을 때에는 그 다음 날에 본회의에 부의된 것으로 본다고 규정함.

□ 국회의 예산심의가 종료되면 본회의에서 ‘○○년도 예산안에 대한 수정안’에 대해 의결이 이루어지는데, 이는 <표 2>와 같이 ①예산총칙안 수정안, ②세입세출예산안 수정안, ③계속비 수정안, ④기타 등으로 구성됨.

◦ ‘④기타’ 중 부대의견은 유일하게 서술적 형태로 정리되어 있는데, 이들은 예산안의 법정 서류에 포함된 내용의 수정이 아니기에 법적 구속력은 없음.

<표 2> 행정부 예산안에 대한 국회 수정안

장(章) 구 분		주 요 내 용		건 수	쪽 수
예산총칙안 수정안		·증액 및 감액 심사로 나타난 각종 금액의 변경 ·일부 내용의 수정		5	3
세입세출예산안 수정안		·세입예산안 조정내역	감 액	19	1
			증 액	18	1
		·세출예산안 조정내역	감 액	670	49
			증 액	1,151	80
계속비 수정안		·계속비 사업별 연부액 변경		14	2
기타	항목 및 내역변경 등	·목변경, 단위사업 변경, 내역변경, 세부사업(세세항) 명칭 변경, 내역사업(세사업) 명칭 변경, 사업방식 변경		81	6
	부대의견	·사업내용에 대한 국회의 각종 지시사항 등		57	8
합계				2,015	150

자료: 대한민국 국회, 「2017년도 예산안에 대한 수정안」, 발의연월일: 2016. 12. 3.

□ <표 2>에서 보듯이 국회의 세출예산안 조정은 수정안 150쪽 중 대부분인 129쪽을 차지하는데 세부사업(세세항), 내역사업(세사업) 등 ‘행정과목’에 대한 조정내용이 거의 전부임.

◦ ‘④기타’ 중 ‘항목 및 내역변경 등’ 역시 ‘행정과목’에 대한 조정내용임.

□ 한국의 헌법 제57조는 지출예산에 대한 증액과 감액의 권한을 행정부와 국회에 각각 나누어 부여한 후, 예산에 대해 여야간의 정치적 합의를 종용하는 방식임.

◦ 헌법 제57조: ‘국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.’

□ 국회가 여소야대로 구성되어 야당과 정부·여당의 대립이 격화할 때, 예산에 대한 여야의 정치적 합의는 쉽게 이루어지지 않아 국정위기까지 초래할 수 있음.

◦ 야당은 행정부의 동의 없이 지출예산을 일방 삭감할 수 있고, 정부·여당은 야당이 요구하는 사업을 증액 또는 반영할 수 없다고 맞설 수 있음.

◦ 권력분립의 대통령제 국가에서 ‘헌법 제57조’와 ‘예산 비법률주의’가 결합된 이러한 재정헌법 형태는 한국이 전세계적으로 유일한데, 여야의 극한적 대립을 방치할 가능성이 높음.

□ 현재 한국에서는 국회 내부의 예산절차, 그리고 준예산에 대한 자세한 내용을 규정하는 법률이 존재하지 않음.

3. 예산집행 단계

□ 국가재정법 제46조와 제47조는 예산항목 분류체계에서 장-관-항을 입법과목으로 그 이하의 세항-세부사업 및 비목 분류를 행정과목으로 간주하고 있음.

◦ 국가재정법 제47조에서 규정하는 예산의 이용(移用)은 중앙관서의 장이 예산항목 중 장-관-항 상호 간에 금액을 조정하는 것인데, 반드시 국회의 의결을 얻어야 하기 때문에 이들은 입법과목이 됨.

◦ 국가재정법 제46조는 예산의 전용을 규정하고 있는데, 이는 세항 또는 목의 금액을 조정하는 것으로서 국회의 의결을 필요로 하지 않기 때문에 행정과목이 됨.

□ 한국에서는 수급권(entitlements)의 형태를 갖춘 사업이라 하더라도 예산에 반영되어 있는 금액까지만 유효하며, 세입감소가 있는 경우에도 예산집행의 유보(또는 억류)는 행정부의 재량으로 간주되고 있음(확인요?).

◦ 의무지출은 국가재정법 제7조에 따라 ‘법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출’과 ‘이자지출’로 정의됨.

※ 국가재정법 시행령에서는 ①지방교부세, ②지방교육재정교부금, ③법률에 따라 지출의무가 정해지고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 지출, ④이자지출 그리고 ⑤국제조약과 국제법규에 따른 지출로 의무지출을 규정함.

4. 결산심사 단계

□ 현행 국정감사와 국정조사는 여야간의 정치적 공방의 장이 되면서 정책감사보다는 언론을 의식한 발언 등에 치중하고, 20일 동안 모든 대상기관을 감사해야 하는 시간상 제약 등으로 그 실효성을 담보하기 어려움.

◦ ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’에 의하면 국정감사는 정기회에서 30일 이내의 기간을 정하여 실시하고, 국정조사는 특정 사안에 대하여 특별위원회 또는 상임위원회가 실시하도록 하고 있음.

□ 결산검사는 예산심의와 함께 동일한 위원회 내에서 이루어지기 때문에 예산심의에 비해 관심도가 낮음.

박찬표(1998), p.16 참조.

◦ 상임위원회 안건에는 결산검사뿐만 아니라 예산안, 각종 법률안, 청원 등이 포함되어 다수의 안건들을 한정된 기간 내에 처리해야 하므로 결산심사에 소요되는 일수는 매우 적음.

◦ 예산결산특별위원회에서 결산심사에 배당하는 시간 역시 예산심의에 비해 극히 짧음.

Ⅳ. 한국의 예산권 배분 개편방향

1. 예산소요 또는 세입감소의 입법 제한

□ 현재 한국에서는 예산소요 및 세입감소에 대한 입법이 국회에 무제한적으로 허용되고 있는데, 이는 행정부의 예산편성권을 실질적으로 침해할 것임.

□ 헌법 제57조의 제정 취지를 감안하여 이 조항을 매년도 예산심의에 한정하지 않고 예산근거법 또는 예산소요 입법에도 확대 적용되는 것으로 해석하거나 추가 입법을 –예컨대 국회법에서- 할 필요가 있음.

◦ 헌법 제57조가 매년도 예산편성에만 적용되는 것으로 해석하는 것은 ‘예산 비법률주의’의 영향으로 보이는데, 만약 예산법률주의가 채택되었더라면 이 조항은 예산관련 입법 모두에 적용되는 것으로 해석되었을 것임.

※ 헌법 제57조, “국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다”는 조항은 매년도 예산편성에만 적용되는 것으로 해석되고 있음.

◦ 제헌헌법 제정 당시 헌법 제57조의 제정 취지는 “(국회는) 국민의 부담을 경(經)하게 하는 그 곳에만 치중하는 것이지 … 국민의 부담을 증가시키는 그러한 것을 하는 것이 아니라는 그런 취지”라는 유진오 박사의 설명이 있었음.

□ 행정부가 예산근거법을 모두 준수하고자 하는 경우 예산총량의 한도를 위배할 수 있기 때문에, 사회복지지출에 대한 이전지출인 수급권을 제외한 나머지 예산근거법은 임의적이고 권고적 조항으로 해석되어야 할 것임.

◦ 미국에서 ‘수권법’과 ‘지출승인법’이 분리 발전한 초기의 역사적 경험을 감안할 때, 예산근거법의 한계를 명확하게 인식할 필요가 있음.

□ 국가재정법 이외의 개별 입법에서 (예비)타당성조사를 면제하는 입법을 금지하고, 또 국가재정법 상의 면제 사유에서 지역균형발전을 제외해야 함.

◦ (예비)타당성조사 내에서 지역균형발전 효과를 이미 평가하여 감안하고 있기 때문에 지역균형발전을 이유로 면제하는 것은 적절하지 않음.

2. 입법과목과 행정과목의 구분

□ 예산항목을 입법과목과 행정과목으로 구분하는 것은, 국회가 의결하는 법률과 행정부가 결정하는 시행령이 구분되는 것과 같은 원리로 볼 수 있음.

◦ 예산항목의 분류체계인 장-관-항-세항-세부사업에서 장-관-항을 입법과목으로 간주하여 의회의 의결대상으로 간주하고, 그 하위의 세항-세부사업은 행정부가 재량적으로 결정할 수 있는 행정과목으로 간주해야 함.

□ 헌법 제57조의 ‘지출예산 각항’은 장-관-항의 예산분류 체계에서 ‘입법과목’인 ‘항’을 의미하는데, 이러한 사실은 제헌헌법 당시의 예산서를 살펴보면 명확함.

◦ 지출각항을 항(프로그램) 단위로 인식하는 것이 우리 헌법의 제정 취지에 부합함.

□ 예산항목을 입법과목과 행정과목으로 엄격하게 구분한다면 여소야대의 국회에서도 ‘헌법 제57조’와 ‘예산 비법률주의’가 결합된 재정헌법의 결함이 심각하게 부각되지 않을 것임.

◦ 여소야대 국회에서 거대 야당이 예산을 일방 삭감할 수 있는 항목은 프로그램 단위인 각항에 한정될 것이고, 행정부와 여당의 의지는 대부분 세부사업 또는 내역사업에 반영되기에 여야의 극한적 대립의 문제를 교정할 수 있을 것임.

3. 국회 예산수정 절차의 명문화

□ 한국 국회의 행정부 예산안에 대한 수정내용은 대부분 행정과목인 세부사업과 내역사업에 집중되고 있는데 이는 의원들이 증·감액을 통해 지역구 예산을 나눠 갖는 관행을 보여주고 있음.

◦ 의원들이 장-관-항의 정책기능별 예산배분보다 세부사업에 더 관심이 많다는 것은 과연 바람직한 행태라 할 수 있을 것인가?

□ ‘정치적 이익을 위한 예산사업’은 한국에서는 곧잘 ‘쪽지예산’으로 불리었는데, 이는 국회 예산심사에서 공식적인 검증 없이 밀실에서 구두로 반영되는 선심성 끼워넣기 증액예산이라는 언론의 비판이 거셈.

◦ 다른 한 편으로는 국회의 예산증액은 서면질의 등을 통해 이루어지기 때문에, 공식 절차를 거친 증액예산을 ‘쪽지예산’이라고 비하하는 것은 옳지 않다는 반론도 제기되고 있음.

◦ 그러나 국회의 정당한 예산심사 절차에서 이들을 반영하지 않는다는 점에서 객관적 검증 없는 선심성 예산이라는 비판을 피하기 어려움.

□ 미국에서는 ‘정치적 이익을 위한 예산사업’을 ‘귀표예산(earmarks)’이라 하는데, 관리예산처(OMB)는 경쟁절차 또는 전문성에 기반하여 사업예산을 공정하게 배분하는 행정부의 법적 헌법적 책임을 우회하려는 편법으로 규정함.

◦ 2007년 미국 의회는 ‘귀표예산’의 투명성을 제고하고자 이의 공개 규칙을 채택하며 공식화하였는데, 2011년에는 귀표예산을 금지하는 의회규칙을 채택하기도 하였음.

◦ 미국에서 ‘귀표예산’에 대한 논란은 지금도 계속되고 있지만 그 내용을 투명하게 공개하여 양성화한다는 원칙에는 변함이 없음.

□ 영국, 독일, 프랑스에서는 미국과 달리 의회 내에서 추가되는 ‘귀표예산’을 원천 금지하고 있음.

□ 한국에서도 귀표예산 방지를 위한 제도적 장치를 마련해야 하는데, 국회의 의사결정에 대한 자세한 내용을 -증액과 감액에 대한 국회 요구, 행정부 동의 여부 등- 언론에 공개하여 국민적 여론을 통한 감시가 이루어질 수 있어야 함.

◦ 현행의 의사결정 방식은 국회 내에서 행정부 동의가 구두로 이루어지고 본회의 의결과 함께 예산이 확정되어 국민적 감시를 받을 시간적 여유가 부족함.

□ 헌법 제57조에 따라 예산의 감액은 –입법과목에 대한- 국회 본회의 의결로 확정되지만 예산의 증액은 행정부 동의 여부에 따라 확정되는 명문화된 절차를 마련함.

◦ 행정과목에 –세부사업, 내역사업 등– 행정과목으로 볼 수 있는- 대한 국회의 조정의견은 부대의견으로 간주되어야 하고, 행정부가 이러한 부대의견을 거부할 때에는 그에 대한 의견을 분명하게 문서화하여 그 근거를 남겨야 함.

4. 국회 결산위원회 분리 및 기능 활성화

□ 예산항목들이 법률과 규정된 목적에 맞게 적절하게 집행되었는지 검사하는 결산검사 기능은 국회의 예산심의 기능보다 더 중요할 수 있음.

◦ 결산검사에서의 국회 시정 요구사항들에(필요성·공익성 결여, 유사·중복사업, 기금역할 재정립, 집행실적 부진, 과다·과소 예산편성, 사업성과 미흡, 법령위반, 사업계획 부실, 법·제도 미비, 집행관리 부적절 등) 대한 조치가 충분치 않은 경우에는 이들을 예산심의에 피드백할 수 있어야 함.

※ 국회예산정책처, “‘2009회계연도 결산시정요구사항 조치결과 분석’ 발간,” 보도자료, 2011년 6월 21일.

□ 국회는 회계검사 등 재정운용의 사후감사를 통해 재정운용에 대한 행정부의 정치적 책임을 추궁하여 설명책임(accountability)을 제고하는 시스템을 구축할 필요가 있음.

□ 국회 예산결산특별위원회를 예산위원회와 결산위원회로 분리하고, 결산위원회가 여야간 정치적 공방의 장이 아닌 정책감사의 장이 될 수 있도록 영연방 국가들의 ‘공공회계위원회’ 방식을 벤치마킹하여 운영할 필요가 있음.

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