[좌담회] 어느 지방정부가 시장친화적인가

[헤럴드경제 공동 기획 Roundtable] 제6회 자유기업원 전문가 좌담회

주 제 : 어느 지방정부가 시장친화적인가
일 시 : 2007년 7월 26일(목) 12:00~14:30
참 석 : 김정호 자유기업원 원장, 배득종 연세대 교수, 이달곤 서울대 교수
장 소 : 여의도 아일렉스빌딩 5층 홍보석
순 서 : 12:00~13:00 식사, 13:00~14:30 토론
진 행 : 최승노 대외협력실장

질 문 :
1. 지방자치제도가 도입된 지 12년이 되었습니다. 민선 4기를 맞은 우리나라의 지방자치의 수준과 시장친화성을 전반적으로 평가해 주시기 바랍니다.
2. 중앙정부와 노무현 대통령은 지방자치제도에 어떤 입장과 태도를 보이고 있는지를 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.
3. 서울시 또는 서울시장이 지방자치제도와 부합하는 활동을 하고 있는지 시장친화성의 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.
4. 경기도, 인천시의 지방정부와 지자체장 가운데 하나를 선택해서 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.
5. 강원도, 충청북도, 충청남도, 대전시의 지방정부와 지자체장 가운데 하나를 선택해서 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.
6. 전라북도, 전라남도, 광주시, 제주도의 지방정부와 지자체장 가운데 하나를 선택해서 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.
7. 경상북도, 대구시, 경상남도, 부산시, 울산시의 지방정부와 지자체장 가운데 하나를 선택해서 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.
8. 앞으로 지방자치단체가 제 역할을 잘 수행하도록 하기 위해서는 어떤 제도적 변화가 필요한지 설명해 주시기 바랍니다.

[토론 내용 요약]

<김정호 자유기업원 원장>	<이달곤 서울대 교수>	<배득종 연세대 교수>

인사말

지방단체에 대한 평가를 하기 위해 오늘 좌담회를 개최하였다. 이 좌담회에 참석하기로 한 민경국 교수가 참석하지 못해 아쉽지만, 배득종, 이달곤 교수의 좋은 토론을 기대한다.

1. 지방자치제도가 도입된 지 12년이 되었습니다. 민선 4기를 맞은 우리나라의 지방자치의 수준과 시장친화성을 전반적으로 평가해 주시기 바랍니다.

	246개 지방자치단체별로 편차가 매우 크므로, 우리나라 지방자치의 수준을 일률적으로 말하기는 어렵다. 지역주민들은 대체로 자치제도에 대해 무관심한 반면, 지역사업자들은 인허가 결정과정이 변하는 것에 대하여 민감한 편이다. 지역의 문제에 대해서 지방자치단체가 비교우위가 있는 것은 틀림없다. 지방자치단체의 '시장친화성’ 개념을 설정하기가 쉽지 않다. 자치단체가 '자유경쟁시장’을 추구하는지, 아니면 '독점적 경쟁시장’을 지향하는지에 따라 시장친화성을 나누어 논하여야 한다. 자유시장을 지향한다면, 정부개입의 최소화와 함께 반칙을 일삼는 기업에 대해 규제를 병행해야 한다. 가장 효율적인 시장친화이지만, 자치단체가 아무 일도 안하고 있다는 비판을 받기 쉽다. 일자리 창출, 기업유치 등 흔히 지역개발사업은 자치단체가 독점적 경쟁시장을 만드는 작업으로서, 주민의 입장에서 보면 자유경쟁시장 보다는 비효율적인 면을 가지고 있다.
	우리나라 자치단체들은 정책공약에 환경, 복지보다는 아직까지 성장에 치중하는 경향이 있다. 외국의 경우 지방정부가 지역주민의 환경욕구에 우선적으로 반응하고 있다. 전반적으로 평가할 때, 우리 지방자치단체는 OECD 선진국과 비교할 때 시장경제에 충실하고 지역경제를 발전시키려는 의욕은 있지만 제도적인 제약과 기업 입지적인 한계가 적지 않다. 공단이 없는 지역의 지방단체가 친기업적인 자세를 취한다고 해도 성과를 내기에 한계가 있다. 또한 공직자들의 시장에 대한 이해도가 적은 편이라서, 생각과 뜻은 친시장적이지만, 행태는 그렇지 못하는 한계가 있다.
	시민들의 자치의식과 지방정치인들의 역량이 높아진 것은 사실이다. 기업하기 좋은 환경을 만들기 위한 노력은 괄목할만한 정도다. 그러나 아직도 중앙정부에 의존하려는 자세, 다른 지역 특히 수도권을 억제해서 반사이익을 얻으려는 자세, 입찰 등에서 자기 지역 기업에게 특혜를 부여하려는 등의 반시장적 자세는 없어지지 않고 있다. 즉, 스스로 해결하기 보다는 중앙정부에 의존적 행태를 보인다. 실제로 지방자치단체가 지방기업에게 쿼터를 주는 행위는 주민의 이익에 반하는 반시장경제적 행태이기도 하다.

2. 중앙정부와 노무현 대통령은 지방자치제도에 어떤 입장과 태도를 보이고 있는지를 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.

	지방자치를 활성화하는 것이 시장경제에 잘 부합한다. 미국의 시스템이 그 좋은 예다. 노무현 정부는 지방에 권한을 주려했으나, 분산을 강조하다보니 수도권에 규제를 강화하는 형태가 됐다. 즉 시장 친화적인 사업이 있고, 기업의 지방이전 등이 있긴 하지만, 크게 새로운 지평을 열지 못하였다. 노무현 정부의 성격이 반시장적이라는 세간의 분위기로 지방에서는 안타까워하는 사안들이 적지 않다. 다만 제주도에 특별행정권한을 부여한 것은 평가할 만하다.
	중앙정부는 모순적인 태도를 보이고 있다. 지방분권을 강화한다고 하면서도 지방 중에 가장 큰 지방인 서울, 경기, 인천에게는 중앙정부의 권리를 나누어주고 있지 않다. 오히려 그 반대로 가고 있다. 수도권의 자치 없이는 지방분권은 허울에 불과하다. 노무현 정부는 지방분권을 잘못 이해하고 있다. 중앙정부의 힘을 나누어주는 것이 아니라 부자 지역의 돈과 기업을 가난한 지역에 나누어주는 것으로 착각하고 있다는 느낌마저 든다.
	현 정부는 '좌파적’ 정부라고 불리기도 하지만, 실제로는 실용주의 정부를 지향한다. 물론 일부 정책은 자유주의 시장개념에 배치되기도 하지만, 전반적으로는 반시장적이라기 보다는 중립적이라고 할 수 있다. 노무현 정부는 다른 어떤 정권보다도 지방분권을 강조했지만, 역설적이게도 지방자치단체로부터 호응을 받지 못하고 있다. 주된 요인은, 재원을 지방에 이양하지 않았기 때문이라고 하는데, 이것은 자치단체가 과도한 욕심을 내는 것이다. 현재 국세 대 지방세의 비율은 80대20인데, 이것 때문에 지방분권을 안 한다는 비판을 받다. 그러나 우리나라 국세 중 가장 큰 세목이 부가가치세로서 국세의 약 60%에서 65%를 점유한다. 부가가치세는 특성상 전국적으로 징수할 수밖에 없다. 중앙에서 걷은 세금을 지방교부세 등 지방재정이전제도를 통해 지방으로 이전된다(연간 65조원, 지방교육포함시). 지출측면에서 보면 중앙정부:지방교육:지방자치의 지출비율은 40:23:37이다. 이 수치에 대해서 중앙은 지방이 전체재원의 60%를 쓰고 있다고 주장하고, 반대로 자치단체는 중앙이 63%를 쓰고 있다고 서로 아전인수식 해석을 하고 있다. 노무현 정부는 지방자치단체가 자력(自力)으로 지역의 경제개발을 할 것을 주문하고 있다. 그 결과 관·민·산·학이 지역협의회를 만들고, 협의회에서 창의적인 지역발전계획을 수립한 후, 그 계획에 따라 지역경제사업 을 추진한다. 지역경제활성화의 '주인의식’을 강조했다는 점에서는 시장친화적이다. 그러나 공공기관 지방이전 등은 무리한 점이 있다. 아이러니하게도 이런 비시장적 조치에 대해서 지방은 환영하고 있다.

3. 서울시 또는 서울시장이 지방자치제도와 부합하는 활동을 하고 있는지 시장친화성의 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.

	대체적으로 시장친화적 활동을 하고 있다. 그러나 지나친 건물 높이규제를 한다든가, 재건축을 억제하는 등의 활동은 반시장적 측면이 강하다. 서울 내에서 균형발전을 논하는 것도 문제다. 버스전용차선제나 버스공영제 같은 것도 시장친화적이기 보다는 포퓰리즘 정책의 성격이 강하다. 공장이전적지를 주거지로 변경하지 못하게 하는 정책도 시민의 재산권을 지나치게 제약한다. 그래도 중앙정부보다는 친시장적이다.
	이명박 전(前) 시장의 경우, 자유경쟁시장 지향적이지는 않았다. '공공사업’에 대한 개인적인 추진력은 돋보였지만, 시장 여건을 조성해준다든지 한 것은 특별한 것이 없었다. 단, 부동산 대책과 관련하여 소형주거는 정부가 개입해야 하지만, 중형 이상은 시장흐름에 맡겨야 한다는 견해는 친시장적이었다고 평가한다. 오세훈 현(現) 시장의 경우, 시장 가치와 사회적 가치 간의 조화를 추구하고 있다. 용산공원, 은평뉴타운, 동대문운동장 등의 경우를 보면, 노무현 정책의 부드러운 버전이라고 할 수 있다. 무능한 공무원의 퇴출 시도는 일견 친시장적으로 보이지만, 그것은 당연히 해야 할 일을 하는 것이고, 시장에 미치는 영향력은 적은 편이다. 현 시장은 시장에 대해서 중립적이라고 할 수 있다.
	오세훈 서울시장은 서울을 산업도시 이후의 환경도시로의 전환을 추진하는 것으로 평가할 수 있다. 그런 차원에서 시장친화적 속성을 가지고 있다. 오세훈 서울시장은 경쟁력을 가장 중요한 5대 비전 중의 하나로 설정하였다. IT, Design and Fashion 등에 관심을 보이고 있으나 정책추진이 늦어지고 있다. 특히 국제적 금융기능을 보강은 대단히 중요하지만 실질적인 정책수단을 발견하지 못하고 있다. 아직 지방자치제도를 끌고 가는 수장으로서의 리더십을 확보하고 있지 않은 상황이라고 본다. 정치인들이 표를 의식해 복지정책을 펼치는 점은 민주주의 정치시스템에서는 어느 정도 이해할 필요가 있다. 그런 관점에서 오세훈 서울시장은 시장경제적 관점에서 친시장적이라고 평가할 수 있다. 일본 도쿄에서도 '창공’(푸른하늘)이라는 정치적 이슈가 등장했고, 상당히 높은 수준의 규제가 동원되어 대기오염을 줄였다. 그때 기업들은 다소 힘들어 했다. 우리의 현 상황은 그와 비슷한 추세에 있다.

4. 경기도, 인천시의 지방정부와 지자체장 가운데 하나를 선택해서 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.

	경기도의 경우, 기업하기 좋은 환경 만들기 사업을 가장 적극적으로 추진한 모범 사례이다. 공장 진입로 만들어 주기 등에서 볼 수 있다. 공장유치 또는 기반시설 제공을 보면 상당한 노력과 결과를 보였다. 손학규 전 지사와 김문수 현 지사 모두 친시장적이라고 할 수 있다. 인천시의 경우, 송도매립지와 인천경제자유구역(IFEZ)라는 독점적 경쟁 상품을 가지고 있다. 독점적 경쟁시장을 만들어 가는데 노력하고 있으나, 자유경쟁시장 친화적인 사례는 별로 없다.
	경기도의 경우 시장친화적인 요구가 가장 많은 기관이다. 수도권 규제에 대한 비난이 가장 크다. 하지만 대수도권 등 불필요한 논쟁을 불러일으키고 있으며, 실천적으로 환경과 고도화된 산업을 동시에 구현할 정책은 적다. 규제를 어느 정도 풀어야 할지, 현실적 대안이 없다. 수도권 설정을 다시 해야 한다. 현재 인구가 2천 4백만 명 정도인데, 2천 7, 8백만 명 정도로 늘어 날 것으로 추정된다. 수도권의 규모에 걸맞게 여러 문제를 어떻게 풀어야 할지에 대한 청사진이 부족하다고 평가된다.
	경기도는 아주 시장친화적으로 움직이고 있다. 명품신도시를 만들겠다거나 스스로 규제완화에 적극적인 것이 그렇다. 개발은 하면서도 팔당상수원의 수질을 높이는 데에 적극적인 것 역시 시장친화적 또는 시장보완적 측면이다.

5. 강원도, 충청북도, 충청남도, 대전시의 지방정부와 지자체장 가운데 하나를 선택해서 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.

	강원도의 경우 상당한 노력을 하고 있다. 자립을 위한 노력을 하고 있다. 원주를 혁신 및 기업도시로 변화시키는 노력은 평가할 만하며, 기업의 이전(유치)에도 유리한 측면이 있다. 대전은 연구시설과 대학이 많이 있어 좋은 여건임에도 큰 성과가 없다.
	충청도의 경우 자기 지역 내에서는 시장친화적 정책을 펴오고 있다. 그러나 반사이익을 누리기 위해 수도권 규제와 행정수도 이전에 열성적인 모습은 어떻게 봐도 시장원리에 역행한다. 수도권을 눌러서 발전하려는 태도는 중단해야 한다.
	강원도의 경우, 자립을 위한 노력도가 뛰어나다. 강원도는 도청 자체를 기업화해서 운영하는 것도 특징이다. 강원도를 보면, 두 차례 동계 올림픽을 추진하면서 기획능력이나 안목이 현저히 향상되었다. 원주시는 의료기기 클러스터가 성공적하는 실적도 올렸다. 수출하는 1위 상품이 시멘트에서 의료기기로 변했다. 자립도가 뛰어나다. 충청남도의 사업유치와 외자유치 실적이 괄목할 만하다. 그러나 이것은 중국경제의 성장에 따른 반사적 이익으로서, 자치단체가 특별한 노력을 하지 않아도 환경적 요인 때문에 저절로 달성된 실적일 수 있다.

6. 전라북도, 전라남도, 광주시, 제주도의 지방정부와 지자체장 가운데 하나를 선택해서 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.

	특별자치도가 된 제주의 경우 큰 기대를 모았으나 실제로는 별로 달라진 것이 없다는 게 중평이다. 특히 법인세, 병원 및 학교 설립, 항공노선 문제 등 정작 중요한 사안에서는 과거와 달라진 것이 없다. 이것은 주로 중앙정부의 문제이긴 하지만 제주도 역시 과거와 달리 중앙정부의 지원과 예속으로부터 벗어나서 진정한 자치를 하려는 의지가 있는지 의심스러운 것이 사실이다. 진정한 자치는 중앙정부가 간섭도 끊고 지원도 끊을 때에 시작된다.
	전라북도의 경우, 쇠퇴해가는 지역경제를 살리기 위한 노력을 많이 하고 있다. 최근에는 인구감소세가 멈추었다. 장차 새만금간척지를 어떻게 시장친화적으로 활용하느냐 여부가 관심의 대상이다. 성장동력을 만들 수 있기 때문이다. 가능하다면, 새만금특별법에 '노조 없는 지역’으로 지정하는 것도 고려할 만하다. 제주의 경우, 제주특별자치도 법제정시 “대폭적인 규제 완화”조치를 반영시켰다. 육지와 달리, 수많은 규제를 조례로 결정할 수 있는 여건이 갖추어졌기 때문에, 이를 여하히 잘 활용하느냐가 중요하다. 현재까지 제대로 발휘되었다고 보기 어렵다.
	제주도의 경우 중앙 의존적이며 비전에 비하여 실천력은 아직 미약하다. 제주도는 근본적으로 규모의 경제가 이루어지지 못하는 한계점을 가지고 있다. 또한 교통문제의 심각성을 가지고 있다. 교통문제의 해결없이 교육관련 사업 등은 실현가능성이 떨어진다. 광주는 문화도시를 추구했고, 전라남도는 남해안 시대를 선언했는데, 이들 노력이 시장친화적이라고 보이기는 하지만 실적은 미미하다.

7. 경상북도, 대구시, 경상남도, 부산시, 울산시의 지방정부와 지자체장 가운데 하나를 선택해서 시장친화성 관점에서 평가해 주시기 바랍니다.

	영남, 울산 지역은 생산과 소득창출이 많은 지역이다. 하지만 중국경제가 성장하고 일본이 정체하는 모습을 보이면서 입지상 불리함이 커지고 있어 지역의 경제쇠퇴가 우려된다. 즉 일본 경제의 상대적 중요성 저하의 영향력을 받기 시작하였다. 새로운 패러다임에 부응할 수 있는 노력이 필요하다. 남부의 어떤 지역의 현 시장의 경우, 독점적 경쟁시장을 만들려는 노력을 별로 안한다. 지역경제에 대하여 특별히 개입하지도 않고, 지원하지도 않는다. 이를 반시장적이라 해야 할 지, 자유경쟁시장 지향적이라고 해야 할 지 판단하기가 어렵지만, 경제에 무관심한 모습을 보이고 있어 위기에 대한 인식이 부족하다는 느낌이다.
	이들 지역은 '동남삼각지’라고 부를 수 있는데, 제조업중심의 전통산업이 중심이다. 조선을 포함한 해안지역은 경제사정이 좋은데, 내륙지방은 어렵다. 이들 지역이 일본 남부지역과 쉽게 접근할 수 있도록 제도적 개선이 필요하다. 경상남도의 경우 진사공단 등 지방공단을 활성화하고 있으며, 외국자본의 유치에 적극적인 점은 평가할 만하다. 김해, 양산 등지의 기업입주는 활발하다. 다만 문화재보호등의 규제에 묶여서 창녕군, 함안군 등의 발전은 상당히 지체되고 있다.
	불법파업을 막는 일은 경제활성화의 바탕이다. 이 지역은 특별히 전통적 산업이 형성된 지역이라서 대형공장이 많다. 지방정부가 불법파업이 일어나지 않도록 노력할 필요가 있다.

8. 앞으로 지방자치단체가 제 역할을 잘 수행하도록 하기 위해서는 어떤 제도적 변화가 필요한지 설명해 주시기 바랍니다.

	지방자치단체가 제 역할을 하기 위해서는 중앙정부로 부터의 분권, 특히 재정분권이 중요하다. 또한 옵션도시(option city, 특별자치지역)과 같은 개념을 도입할 필요가 있다. 환경 및 토지관련 규제를 새로운 차원에서 자율적으로 만들고 그 기반 위에서 시장친화적 정책을 펼칠 수 있도록 하여야 한다. 소지역별로 자치를 통해 시장경제를 활성화할 수 있기 때문이다. 중앙의 경제관련 부처의 개입을 완화하고, 특히 중소기업의 육성과 진흥 기능을 일반지자체로 이관하는 작업을 추진할 필요가 있다. 쉬운 제조업에 매달릴 것이 아니고 지역산업 구조를 고도화하는 정책을 펼쳐야 한다.
	중앙정부가 지방정부에 간섭하지 말아야 한다. 지원도 하지 말고 간섭도 하지 말아야 한다. 중앙정부는 국방과 외교, 통화정책 정도의 기능만 담당하고 국민의 일상생활과 관련된 정책기능들은 모두 지방정부에 넘겨서 실질적으로 연방제 성격의 국가로 가는 것이 좋다. 중앙정부가 가진 세원의 상당 부분을 지방세로 넘겨주거나 또는 지방교부금으로 주되, 간섭하지 못하게 하는 제도적 장치를 마련해야 한다. 어떤 형태로든지 개입해서는 바람직하지 않다.
	중앙과 지방의 역할분담을 명확히 해야 한다. 분권도 중요하지만, 분업도 중요하다. 지금은 중앙에서 A, B, C 기능을 하면, 똑같은 기능이 광역자치단체에 A, B, C가 있고, 또 기초자치단체에서도 A, B, C 기능을 중복적으로 수행하고 있다. 즉, 중앙-광역-기초가 기본적으로는 같은 일을 3단계에 걸쳐서 수행하고 있다. 같은 업무를 동일하게 하는 것은 중복과 비효율을 유발한다. 앞으로는 A기능은 중앙에서만, B기능은 광역에서만, 그리고 C기능은 기초에서만 할 수 있도록 각자 역할 분담을 정확히 하는 것이 필요하다. 그래야 중앙과 지방간 비교우위에 따라 공공서비스를 전문화하고, 각급 정부간 서비스 교환이 이루어질 수 있다. 최근 제기된 지방소비세 제도의 도입 주장은 사실상 부가가치세 세율을 인상하자는 것으로서 친시장적이지 않은 주장이다.

마무리

오늘 토론에서 알찬 내용이 많이 논의되었다. 지방자치가 정착하기 위한 좋은 논의였다고 생각한다. 오늘의 논의가 지방자치 발전에 앞으로 큰 기여를 할 것으로 기대한다.

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