[2012정책제안] 국책사업 환경갈등 해결방안

1. 문제점

국책사업을 반대한 단체들에서 주장한 환경문제들은 발생되지 않았거나 오히려 나은 방향으로 진화하고 있다. 대부분의 주장들은 공사를 중단해야 할 만큼 중요한 사안들이 아니었다. 더구나 적법적인 환경영향평가를 실시하고 공청회까지 열어 의견수렴까지 했으나, 보상 문제가 구체화 되고 공사가 시작되자 환경문제를 부각시켜, 물리적인 힘과 정치적 영향력을 행사하여 공사를 중단한 사례들이 있었다. 법치국가인 선진국의 경우에는 발생할 수 없는 일들이다. 정부가 모든 것을 국민이나 환경단체에게 설명할 수 없고 이해시킬 수 없다. 더구나 일방적인 반대만 하고 정부측의 과학적 설명은 듣지 않으려는 자세로 일관하여 갈등이 더 심화되었다. 전문가의 말이 무시되고 정부의 권위가 추락한 상황까지 벌어지면서 환경문제가 아닌 감정적, 종교적, 철학적, 이념적 문제로 번져 나가 궁극적으로 극한적인 대립까지 가게 되었다. 갈등중재를 위한 정부측 노력도 무사안일주의로 책임을 회피하려는 자세 때문에 결국 실패하고, 많은 사회적, 경제적 피해를 입고 나서 사법적 판단이나 대통령의 개입으로 사태가 해결되었다.

반대의견들은 대부분 과학적인 자료에 근거한 것이 아니라, 발생할 것이라는 가정을 기정사실화 한 것이었다. 충분히 학술적인 토론을 통해 해결을 할 수 있었으나 자신들의 일방적인 주장을 굽히지 않고 정부측의 미온적인 대처로 갈등이 심화된 것이다. 학계도 학자들만의 과학적 토론을 통해 진위를 밝히기보다 방관하거나 찬·반측에 서서 상반된 견해를 제기함으로써 혼란을 가중시켰다. 선진국의 경우 만일 공사로 인해 습지가 사라지게 되면 새로 이에 상응하는 습지를 다른 곳에 만들면 된다. 이런 방식으로 했다면 환경갈등은 훨씬 쉽게 해결되었을 것이다.

환경정보평가원에서는 1991년부터 2011년 말까지 17개 국책사업에 대한 공사 중단일수를 정부별로 분석하였다. 노태우, 김영삼, 이명박 정부에서는 공사가 중단된 사례가 없었다. 김대중 정부때는 새만금 간척사업 2년, 사패산 터널 1년 1개월 등 총 약 3년 1개월 동안, 노무현 정부때는 고속철도 천성산 원효터널 약 1년 4개월, 새만금 간척사업 약 8개월, 사패산 터널 약 1년으로 총 약 3년 동안 공사가 중단되었다. 김대중, 노무현 정부때 발생한 국책사업의 지연으로 인한 경제적 손실은 약 5조3천억원으로 추산된다.

17개 국책사업 중 문제제기의 주체는 환경단체가 11번, 지역주민이 9번, 종교단체가 2번 이었다(중복허용). 갈등이 심화되어 매스컴에 많은 노출이 된 경우 국민적 관심이 커졌고 해결기간도 길어졌다. 환경갈등이 지역단체를 중심으로 발생한 경우 쉽게 해결되었으나, 타 지역의 환경단체, 시민단체, 종교단체가 관여한 국책사업은 갈등이 심화되었다.

반대이유는 생태계 파괴가 5건, 지하수 고갈 4건, 수질오염 3건, 습지파괴 2건, 서식지 파괴 2건, 핵위험성 2건, 주변생활환경피해 2건, 갯벌파괴 1건, 지반침하 1건, 환경문제가 아닌 것이 1건 이었다(중복허용). 생태계와 관련된 습지파괴, 서식지파괴, 갯벌파괴를 합치면 생태계 관련 반대는 10건으로 43.5%이었다. 갈등원인으로는 환경문제가 14건, 효용성·경제성 8건, 생활피해 4건, 안정성 2건, 종교수양피해 2건, 보상 1건 이었다(중복허용). 지역의 경제나 개발로 득이 있을 것으로 기대되는 주택·산업단지나 도로·교량 건설 등은 국책사업에 비해 환경문제가 더 심한 사례도 있었으나 주로 보상과 관련된 갈등으로 국민들에게 알려지지 않은 채 해결되었다. 따라서 환경갈등은 똑같은 환경잣대를 가지고 발생한 것이 아니라 특정 국책사업에서 유독 부각, 집중되어 발생했다. 특히 타 지역의 단체와 종교단체가 관여한 경우 갈등이 심화된 것을 보면 환경잣대는 상황에 따라 변한 것을 알 수 있다. 이는 환경문제보다 또 다른 복합적인 이유 때문이라 사료된다.

2. 환경갈등 해결 법적 체계화의 필요성

선진국에서 갈등해결을 위해 사용하는 방법들이 한국의 국책사업 해결에는 통용되지 못 했다. 이는 정부와 이해당사자들 사이의 불신에서 발단이 된 것이다. 정치적 목적이 배제된 순수한 환경갈등은 쉽게 해결된다. 그러나 환경문제를 앞세우면서 정치적, 이기적 목적을 위한 갈등은 사회적으로 큰 영향을 미친다. 결국 국책사업의 갈등은 국가 전체의 총체적인 문제이다. 정부, 정치집단, 사회·환경·종교단체, 매스컴, 학계, 국민 모두가 바뀌어야 한다.

국책사업에서 제기되는 환경문제를 과연 환경파괴냐 아니냐의 흑백 논리에 의해 결정한다면 결코 어떠한 국책사업도 할 수도 없고 해서는 안 된다. 지금까지 환경문제로 국론을 분열시킨 대부분의 정부주도 사업은 국책사업이었다. 특히 대통령 선거 공약인 경우 더 큰 사회적 논란을 가져왔다. 이는 정치적인 동기에서 발단되었거나 사업 규모가 커서 쉽게 계획을 수립하기 어렵기 때문이다.

도로건설, 철도건설, 주택단지 및 산업단지 개발 등 특정 지역에 혜택이 가는 경우 환경문제는 거의 사회적 이슈로 발전되지 않았으나 혐오시설이나 국책사업은 매우 집요한 반대에 부딪혀왔다. 이는 모든 사업들이 환경논리에 의해 반대가 형성되는 것이 아니라 특정 집단에 의한 이기심과 이념적, 정치적 동기에 의해 문제가 야기된다는 것이다. 따라서 국익이나 국가의 미래를 결정하는 국책사업이나 혐오시설의 경우 정치적 논리를 배제하고 올바로 사업을 진행할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 또한 사업 특성 상 모든 국민을 만족시킬 수 없기 때문에 정치적으로 결정해야 할 때도 있다. 과학적 근거 없이 가설을 앞세우고 선동하는 행태는 지양돼야 한다.

앞으로 행해지는 모든 국책사업은 정치적인 동기가 배제된 상황에서 각 분야에 전문지식을 가진 집단이 집중적으로 검토하고 야기될 수 있는 문제들에 대해 기술적인 극복 가능성, 타당성 등을 고려해 종합적으로 결정하고 지속적으로 관리, 감독하는 형태로 가야 한다. 또한 정부는 국민들에게 충분히 설명을 하면서, 반대측 주장을 듣고 타당한 경우 수용하는 자세를 보여야 한다. 이렇게 해야 이익집단의 무조건적인, 비논리적인 반대가 없어지고 국민의 화합을 유도하면서 건설적인 방향으로 일을 추진할 수 있을 것이다.

3. 제안 내용

국책사업의 갈등은 특정집단의 문제라기보다 총체적 문제였다. 정부, 정치권, 지도자, 매스컴, 전문가(교수), 종교단체·환경단체·시민단체와 사법기관 모두가 환경갈등에 대해 새로운 접근을 해야 한다. 다음과 같은 사항을 고려하고 대책을 수립해야 한다.

(1) 국책사업을 진행하는 정부의 "컨트롤 타워’(총책임자)가 없거나 너무 많거나, 무능하거나, 무책임했다. 종합적 분석과 판단에 의해 추진해야 하는 대형사업에 구심점이 없어 혼선을 빚으면서 문제제기에 적절히 대응치 못 해 사태를 악화시킨 사례들이 많았다. 이에 대한 해결책은 정치적, 사회적으로 민감한 사항들을 미온적으로 진행시킬 수밖에 없는 현직의 행정 관료나 정치가를 배제하고 추진력 있고 국가관이 뚜렷한 중립적인 인사를 컨트롤 타워로 발탁하여 추진하는 것이다.

(2) 국책사업에서 갈등이 발생하면 중립적 기관을 만들어 학자들로 하여금 “회복할 수 없는 파괴를 가져오는지, 예상되는 문제들을 기술적으로 해결할 수 있는지”만을 판단하게 한다. 이를 근거로 국가에서 결정을 내리고 이를 존중하는 전례를 만들어 나가야 한다. 환경부 장관을 정권과 관계없는 인사로 임명하여 중립을 지키고 환경보전과 지속가능한 발전을 가능케 하는 결정을 내리도록 하는 것도 한 방편이다.

(3) 제기된 환경문제들에 대해 공사를 중단해야 할 만큼 중대한 사항인가 아닌가를 학계에서 신속히 판단하여 문제가 증폭되는 것을 막는 제도적 장치가 필요하다. 중대한 사항이 아님에도 불구하고 물리적인 방법으로 공사를 중지시키려고 하거나 중지해야 한다고 주장하는 경우에 대한 금전적, 형사적 책임을 법제화하고 신속하게 공권력을 행사하여 물리적인 행위를 조기에 차단하고 근절해야 한다.

(4) 가장 국민들의 여론에 영향력을 미치는 매체는 TV 프로그램과 신문들이다. 찬성과 반대의 논리를 공정하게 다루도록 해야 한다.

(5) 국책사업은 최종기술타당성을 검토할 수 있는 협의회를 구성한 뒤 경제성, 기술적 타당성, 환경영향 등에 대한 검토를 거쳐 실시여부를 결정하여 선거 공약이 아니라 그 시대의 국민적 요구에 따라 실행되도록 해야 한다.

(6) 환경운동을 하는 학자들이 학계의 검증을 거치지 않고 매스컴을 통해 일방적인 발표를 하는 사례가 많이 있었다. 이 경우 사실이 아닌 것으로 밝혀진다면 이에 대해 사표 등 학자로서 책임을 지거나 소속기관에서 적절한 형벌이 취해져야 한다.

(7) 정부는 공권력을 제대로 사용하지 않음으로써 국가의 법적 체계가 무너지고 있다. 법치주의는 법을 통해 국가의 권력을 제한하면서 국민의 자유와 권리를 보장하는 것이다. 법치주의가 무너지지 않기 위해서는 선진국과 같이 철저하게 법 집행을 해야 한다.

(8) 반대측에서 제기한 환경문제들이 전문가들에 의해 문제가 없다고 결론을 내렸음에도 불구하고 계속 환경파괴를 주장하는 사례들이 있었다. 전문가들이 내린 판단을 존중하고 이를 거부할 경우 국가, 시공사, 주민들이 재정적인 손실에 대한 배상을 사법적으로 요청할 수 있는 방안을 수립해야 한다.

(9) 종교인들이 환경문제를 마치 이념문제처럼 접근하고 생명파괴, 자연파괴라는 단순논리의 종교적 이유를 든다면 이는 자신들의 본분을 넘어서는 것이다. "개발은 악이요 환경보존은 선’이라는 논리를 종교적 관점에서 편다면 그 잣대는 공정해야 한다. 자신들의 편리함을 위해서는 괜찮고 국가와 국민을 위하는 특정 국책사업에서는 안 된다고 주장해서는 안 된다.

(10) 일부 국책사업은 사법적 판단에 의존하여 갈등을 해결하였다. 선진국에서는 재판에서 패소할 경우 비용을 부담지게 하여 확실한 과학적 근거가 없는 경우 사법적 수단을 이용하지 못 하게 억제하고 있다. 한국의 경우 패소하더라도 재정적 부담이 크지 않기 때문에 쉽게 사법적 수단에 의존하려는 유혹에 빠지기 쉽다. 비용부담 때문에 "아니면 말고’식의 주장으로 사법적 수단에 의존하는 것을 방지하는 제도적 장치가 필요하다.

 

박재광 / 위스콘신대학 종신교수

 

<참고문헌>

박재광, 국책사업의 환경문제 검증 및 갈등 해결방안, (사)환경정보평가원, 2011년 9월29일