스마트한 대북지원 가능한가?
대북 인도적 지원 방식 혁신적 변화 필요
北‧中 국경서 시장 통해 인민에 직접지원 가능
윤여상 북한인권기록보존소 소장
'인도적 지원’은 누구나 반대하기 어려운 개념이다. '인도적’이라는 의미는 아(我)와 적(敵)을 구분하지 않는 개념으로 이해되기 때문이다. 그러나 '북한에 대한 인도적 지원’이라면 사정은 달라진다. '인도적 지원’ 앞에 '북한’이 붙으면 왜 사정이 변할 수밖에 없는 것인가? 북한에 대한 인도적 지원에 반대하고 조건을 제시하는 대부분의 사람들도 북한주민의 굶주림에 대해서는 안타까워한다. 또한 이들은 어려운 상황에 있는 아프리카 국가들과 재난상황에 직면한 지역에 대한 인도적 지원에는 반대하지 않는다. 이들은 '인도적 지원’ 자체에 이의를 제기하는 것이 아니라 '북한’의 태도와 접근방식에 문제가 있기 때문에 '북한에 대한 인도적 지원’을 반대하는 것이다.
북한주민은 우리의 형제이고 동포이지만 그동안의 체제경쟁과 전쟁을 경험하면서 국민들은 북한을 적대적인 특수관계로 이해하고 있다. 우리 국민들은 북한 동포의 굶주림에 대해서는 안타까움과 지원의지를 밝히고 있으나, 북한 주민을 굶주림으로 내몰고 있는 일차적 책임이 북한당국에 있다는 것도 부인하지 않는다. 더구나 북한 당국은 인민들을 굶주림으로부터 벗어나게 하기 위해 노력을 기울이기보다는 핵과 미사일 개발을 통한 체제의 안위를 우선하고 있다. 그리고 북한 당국은 한국과 국제사회가 인도적 지원을 위한 전제조건으로 제시하는 분배의 투명성을 확고하게 보여주지 못하고 있다.
취약계층만 지원할 수 없는 상황
그럼에도 불구하고 북한에 대한 인도적 지원은 이루어져야 한다. 왜냐하면 현재 북한주민 중 일부는 인도적 지원을 필요로 하는 기아 상태에 놓여있고, 북한당국 스스로의 능력으로 문제를 해결하기는 어려워 보이기 때문이다.
현재 각 지역에서 실시되고 있는 인도적 지원의 가장 큰 어려움은 인도적 지원을 위한 재원확보이다. 이로 인해 전 세계적으로 발생하고 있는 종족 및 종교분쟁과 환경문제, 자연재해 등으로 발생하는 이재민과 난민에 대한 인도적 지원은 국제기구와 선진국의 부담만으로는 부족하다. 그러나 북한에 대한 인도적 지원은 상황이 다르다. 북한 당국이 분배의 투명성을 보장하고 체제위협 요인을 제거한다면, 언제든 충분한 지원을 약속한 국가가 있기 때문이다. 바로 한국이 그 당사자이다.
그렇다면 '북한은 인도적 지원의 전제조건인 분배의 투명성을 보장할 수 있는가?’ 불행하게도 현재의 대답은 '아니다’이다. 북한에서 인도적 지원에 대한 분배의 투명성이 완전히 보장되는 상황이 되면, 역설적으로 북한에 대한 인도적 지원이 필요한 상황은 종료될 것이기 때문이다. 그 이유는 다음과 같다. 북한은 당국을 통해 들어오는 외부의 인도적 지원 물품, 특히 쌀을 군대와 당정 관료를 제외한 채 굶주림에 시달리고 있는 취약계층만을 대상으로 분배할 수는 없는 상황이다. 북한 체제가 유지되는 한 외부의 지원식량은 북한 체제유지의 중추적 역할을 담당하는 군대와 당정관료가 분배할 수밖에 없다. 현재 북한 군대도 굶주림에 시달리고 있는 상황에서 이들에게 인도적 지원식량이 흘러 들어가는 것을 막을 수 있다는 것은 지나친 이상주의일 뿐이다. 굶주리고 있는 군인과 관료들에게 자신들은 굶주림을 참고 인민에 대한 뜨거운 사랑으로 취약계층에게 먼저 식량을 분배하라고 요구하는 것이 과연 현실성이 있을 것인가? 이것은 북한군대와 당정관료가 충분한 수준의 식량과 경제적 안정을 이루기 전까지는 분배 투명성을 확보하기 어렵다는 것을 보여준다.
설사 북한 군대와 당정 간부들이 식량부족과 경제적 어려움에서 벗어난다 하더라도, 이들은 고난의 행군시기를 경험했고 이후 외부 세계의 인도적 지원과 시장 확대를 통해 부의 축적을 경험했기 때문에 인도적 지원 물자에 대한 개인소유 욕구를 버릴 수 없을 것이다.
이와 같이 북한체제가 유지되고 북한의 식량난이 지속되는 한 분배의 투명성을 확보하는 것은 난제가 될 것이다. 그러나 우리가 당면한 과제는 현재의 김정일 체제에서도 북한 인민들에게 인도적 지원 혜택이 돌아가도록 해야 한다는 것이다. 이를 위해서 현재까지의 대북 인도적 지원 체계를 검토하고 새로운 인도적 지원방안을 제시하고자 한다.
北당국 산하기관 협력 없이 대북지원 불가
현재까지 대북 인도적 지원은 세계식량계획(WFP)과 미국, 그리고 한국정부와 한국의 시민사회가 중심이었다. 한국의 대북지원을 중심으로 살펴보면, 한국의 대북지원 주체는 정부와 민간단체로 나눌 수 있다. 과거 김대중, 노무현 정부 시절 대북지원의 가장 큰 주체는 자치단체를 포함한 한국정부였다. 정부는 대규모의 쌀과 비료 지원은 물론이고 민간단체의 대북지원에 대해서도 매칭 펀드 방식으로 정부예산을 지원했다. 민간의 대북지원은 대북 인도지원단체들의 연합체인 대북협력민간단체협의회(이하 북민협)를 중심으로 이루어졌으며, 북민협은 진보적 성향을 가진 종교단체, 시민단체들이 주축이 되었다. 한국정부의 대북지원은 북한 정부 또는 산하기관을 파트너로 이루어졌으며, 한국산 물품을 직접 해상 또는 육상으로 지원하였다. 일부 중국 등 제3국에서 현물을 구입하여 지원하거나 국제기구를 통하여 간접적인 지원도 이루어졌으나, 육상과 해상을 통한 직접 지원이 다수를 차지하였다.
한국 민간단체의 대북 협력 파트너는 단체의 성격과 지원품목, 지원목적 등에 따라 달랐다. 그러나 시민사회가 존재하지 않는 북한사회의 특성상 민간단체의 북측 파트너는 모두 북한정부 산하 및 당의 지도를 받는 사회단체들이었다. 민간단체의 경우도 정부와 마찬가지로 한국산 물품을 해상과 육로로 지원하거나, 제3국을 경유하여 지원하는 방법을 활용하였다. 결국 정부와 민간단체의 대북 협력 파트너는 모두 북한당국 또는 그 산하기관이었다. 결과적으로 한국의 대북지원은 북한 당국과 그 산하기관을 협력 파트너 및 분배 당사자로 지정했기 때문에 분배 투명성은 근본적으로 제한될 수밖에 없었다. 현재까지의 대북 인도적 지원은 북한당국과 그 산하기관의 협력을 통해 이루어졌기 때문에 단기간에 대규모 지원이 가능하였으나, 인도적 지원의 생명과 같은 모니터링을 통한 분배 투명성 확보는 북한 당국의 협조에 의존해야 했다.
분배 투명성 보장되면 보수단체도 동의할 것
북한주민이 실질적인 인도적 지원의 효과를 누리도록 하기 위해서는 인도적 지원의 주체와 지원을 받는 객체를 동시에 변화시키고 전달방법에 대한 혁신적인 변화를 모색해야 한다. 먼저 대북지원 주체의 다변화가 필요하다. 현재까지 중앙정부와 자치단체, 그리고 진보적 성향의 시민사회단체 중심으로 진행된 대북 인도적 지원을 보수적 시민사회단체 및 탈북자 단체들이 참여할 수 있도록 문호를 개방하고 적극적인 정책적 유인요인을 개발해야 한다. 현재 대북 인도적 지원에 유보적이거나 조건부 지원을 요구하는 보수주의적 시민사회단체들은 북한의 취약계층에게 전달될 수 있다는 분배의 투명성만 보장된다면 적극적인 대북지원 활동에 나설 것으로 보인다. 소수의 종교단체와 보수주의적 사회단체들은 과거 진보정권 시절부터 정부의 지원 없이 북중 국경을 중심으로 탈북자와 북한 취약계층을 대상으로 직접적인 인도적 지원을 해왔다. 그러나 이들 단체들은 대북지원을 위한 재원의 부족과 전문인력 확보의 어려움으로 제3국에서의 지원활동을 확대하지 못하고 있었다. 특히 국내 거주 2만 명 이상의 북한이탈주민들은 대북 인도적 지원의 획기적인 새로운 창구역할을 할 수 있다. 따라서 대북 지원의 분배 투명성이 확보될 수 있고, 취약계층에 대한 직접 지원 방법이 개발되어 확산될 경우 대북지원 주체의 다변화는 단 기간에 이루어질 수 있을 것이다.
둘째는 대북 인도적 지원을 받는 북측의 창구를 다변화해야 한다. 특히 북측의 파트너가 정부 기관일 수밖에 없다는 생각은 극복할 필요가 있다. 현재 대북 지원의 북측 창구는 북한 정부 및 산하기관들이어야 한다는 사고가 팽배해 있다. 그러나 이들 기관은 북한당국의 공식적 통제와 지시를 받기 때문에 분배의 투명성을 보장할 수 없다. 대북 인도적 지원의 북측 창구는 북한 당국이 아니라 북한 전역의 '시장과 인민’을 대상으로 설정해야 한다. 즉 대북지원의 창구를 “당과 국가에서 시장과 인민으로 전환”해야 한다. 대북 지원창구를 시장과 인민으로 전환할 경우 인도적 지원의 효과는 극대화 할 것이며, 분배의 투명성은 사회구조적으로 확인될 수 있을 것이다. 현재까지 북한 당국을 통하여 제공된 대북지원 물품은 일부 시설기자재를 제외하면 상당 규모가 군대와 정부기관에 배포되거나, 군대 및 유력 기관의 간부들을 통하여 시장으로 흘러간 것으로 보인다. 현재의 지원방식에서 북한당국과 군대 및 유력 기관의 간부가 개입하는 단계를 생략하고 북한의 시장으로 직접 지원물품을 지원하는 방식으로 전환하는 것이 필요하다.
북한이탈주민과 제3국 거주 탈북자를 통한 송금과 물품지원은 북한 당국을 거치지 않고 직접 북한사회와 시장으로 유입되는 지원방식이다. 또한 중국 등 북한 국경지역에서 활동하고 있는 북한주민과 개인무역 종사자를 통하여 무상 또는 저가로 대량의 물품을 지속적으로 북한 시장에 반입할 경우 그 성과는 인도적 지원의 효과로 나타날 것이다. 현재 한국과 해외의 종교기관과 종교적 활동가, 그리고 일부의 현지인과 개인 활동가 및 인권단체들이 이와 같은 방법을 활용하고 있다. 현재까지는 그 규모가 미미한 수준이지만, 재정적 지원이 이루어질 경우 현지 국가 및 북한 당국의 방해 없이 활동력을 극대화할 수 있을 것이다.
시장과 인민에게 직접 지원해야
셋째는 대북지원의 기존 주체와 객체에 대한 다변화를 추구하면서 북한의 시장과 인민에게 직접적으로 인도적 지원이 이루어질 수 있는 체계적이고 혁신적인 방법론을 개발해야 한다. 일차적으로 국내 거주 북한이탈주민과 제3국 체류 탈북자의 가족 연계망을 활용하여 송금과 물품을 반입시키는 것이 인도적 대북지원의 주요 수단임을 인식해야 한다. 2011년 1월 발간된 북한인권정보센터의 『2010 북한이탈주민 경제활동 동향』에 의하면, 조사대상 북한이탈주민의 49.5%는 대북송금 경험을 갖고 있으며, 가구별로 추산할 경우 약 80%가 송금을 하고 있는 것으로 나타났다. 또한 2010 년간 송금액은 120억 원(약 1000만 달러)으로 추산되며, 북한이탈주민 발생 빈도가 높은 함경북도와 양강도 등 북중 국경 지역은 탈북자들의 송금이 북한 장마당을 활성화시켰고, 일명 '장마당 통신’을 만들어내 북한 당국을 위협하고 있는 실정이다.
북한이탈주민의 규모는 지속적으로 증가하고 있으며, 이들의 북한 잔여 가족을 위한 지원은 가장 인도주의적 성격을 갖고 있기 때문에 향후에도 계속 증가될 전망이다. 이와 같이 북한이탈주민의 가족 연계망을 활용한 대북지원은 가장 확실한 모니터링 체계를 갖고 있으며, 북한의 대표적인 취약계층에게 확실한 방법으로 전달되는 새로운 형태의 인도적 지원 방법이다. 현재 북한당국은 탈북자 가족들을 산골 또는 남부지역으로 강제 이주시키는 것으로 보도되고 있으나, 북한 내 탈북자 가족의 규모가 십만 여명에 이를 것이기 때문에 일부에 국한된 조치가 될 전망이다. 또한 북한이탈주민이 송금한 지원금과 물품은 지역 국가보위부 및 인민보안부 보안원의 묵인과 방조 하에 사용되는 경우가 많기 때문에 북한이탈주민 잔여 가족에 대한 강압적인 처벌은 장기화되기 어려운 조건이다.
북중 국경지역서 북에 식량 반입시켜야
북중 국경을 통해서 비공식적, 간접적 방법으로 북한 시장과 인민들에게 인도적 지원을 하는 것은 비공개적인 방법으로 실시되는 것이 효율적이다. 이를 위해서는 북중 국경지역에서 북측에 지원물품을 반입할 수 있는 네트워크와 경험을 갖춘 전문 활동가와 전체적인 사업을 기획하고 진행하며, 평가할 수 있는 전문 지원단체를 육성하는 것이 필요하다. 그러나 북한의 식량난과 대규모 탈북자가 발생한 1990년 중반 이후 북중 국경지역에서 북한에 대한 인도적 지원과 각종 생필품의 반입활동 경험을 갖고 있거나, 현재까지 활동하고 있는 단체와 활동가는 상당수에 달하고 있다. 이들은 대부분 종교적 신념을 갖고 있거나 대북 인도적 지원에 대한 사명감을 갖고 있는 보수적 성향의 인물과 단체들로서 정부와 시민사회의 재정적 지원이 이루어질 경우 현지인들과 북한주민들과의 네트워크를 활용하여 단기간에 활동체계를 갖출 것으로 보인다.
이들 단체들은 북중 국경지역에서 대북교역 전문 도매상이나 소매상을 운영하면서, 무상으로 북한 시장에 생필품을 반입하거나, 저가로 식량 등 인도적 지원물품을 북한 시장에 반입함으로써 인도적 지원효과를 거둘 수 있으며, 북한 또는 중국지역에 대북지원 물품 생산시설을 갖추고 지속적으로 북한 특정지역에 생산품을 제공할 수도 있다. 이러한 지원방식은 북한의 시장을 활성화시키고 북한주민들에게 자본주의적 사고와 초기 생산기술을 이전하는 효과를 거둘 수 있다. 다만 그 효과가 국경근처에 집중될 수 있으며, 재원의 사용처에 대한 검증에 제약이 발생할 수 있으나, 현장검증을 강화할 경우 해소될 수 있을 것이다. 또한 현재 일부의 대북지원단체는 북중 국경근처 수백 곳의 특정 장소에 쌀과 생필품 등을 적재해둠으로써 국경 인근 북한주민 및 귀환하는 탈북자들이 자유롭게 갖고 갈 수 있도록 하고 있다. 이와 같은 방법 역시 현지 지형과 지역적 사정을 종합적으로 고려하여 조직적인 사업체계를 갖춘다면 유효한 수단이 될 것이다.
직접지원 통해 北당국과 인민 분리
끝으로 군사분계선 인근 지역의 경우 대형 기구들을 활용하여 양말, 속옷 등 가벼운 의류들과 생필품을 지속적으로 북측으로 보낼 경우 일정한 대북지원 효과를 거둘 수 있을 것이다. 북한에 대한 생필품 공중보급 방법은 순수하게 생활필수품만을 지원하기 때문에 정치적 목적을 갖는 전단지 살포와는 차별적인 방법이 될 것이다. 그러나 대북 인도적 지원 방식의 전환을 위해서는 인도적 지원 방식에 대한 기존의 고정관념을 타파하는 것이 필요하다. 특히 정부와 보수적 시민사회단체들의 인식의 전환이 요구된다. 끝으로 북한이탈주민과 북중 국경 및 제3국을 통한 북한 시장과 인민에 대한 직접적 지원방식으로의 전환은 많은 준비기간이 필요하겠지만, 보수적 시민사회단체의 성장과 역할 재정립, 그리고 북한당국과 인민을 분리하는 효과를 거둘 수 있기 때문에 인도주의적 지원효과와 함께 북한주민에 대한 대민 심리적 측면에서도 장점을 갖고 있다. 따라서 정부는 기존의 정부 당국 간의 인도적 지원방식과 함께 직접 북한 시장과 인민에게 인도적 지원을 실시하는 방안에 대해서 전향적인 자세를 보일 필요가 있다.
